让行贿人付出代价

曾祥生　胡冬平

【新闻背景】

为加大从源头上预防和治理工程建设中的职务犯罪的力度，规范建筑市场秩序，促进社会主义市场经济建设，最高人民检察院、建设部、交通部、水利部联合发出通知，决定自4月15日起，在江苏、浙江、重庆、四川和广西等五省、市、区的工程建设领域开展行贿犯罪档案查询试点工作。

《通知》要求，对于在工程建设项目立项、勘察、设计、招投标、施工、监理、资金拨付、材料物资设备采购、竣工验收等过程或环节中发生的单位或个人行贿犯罪案件，在法院作出生效有罪判决或裁定后，由试点地区的检察机关将行贿犯罪主体情况、犯罪基本事实和处理结果等基本情况及时录入，建立行贿犯罪档案查询系统，供建设行政主管部门和项目法人进行查询。

对经查询有行贿犯罪记录的单位或个人，有关职能部门将依照法律规定和管理职权，根据不同情况作出处理：限制其在一定时期或者永久不得进入本地区或者本行业建筑市场；取消其投标资格或者扣除一定的信誉分；情节严重的，依法降低其资质等级或者吊销其资质证书。

《通知》要求建设、交通、水利等部门，将行贿犯罪档案查询纳入建筑市场信用体系管理中，逐步建立健全企事业单位和个人信用档案管理制度和失信惩罚制度。

至此，由浙江省宁波市北仑区人民检察院首创的“行贿人行贿档案”制度，在征得最高人民检察院的认可后，开始在全国范围内试行推广。

旨在预防职务犯罪

2002年3月，为遏制建筑工程领域里越演越烈的贿赂行为，浙江省宁波市北仑区检察院专门收集了自1998年以来，该院立案查处的发生在建筑领域内的所有贿赂案件的相关资料，依照查处的年份和行贿人的单位与性质，进行分类后整理成册，并注明行贿人的基本情况，形成建筑领域“行贿人资料库”。

2002年7月，北仑区检察院又尝试在“行贿人资料库”中选取部分情节严重、性质恶劣的行贿者，划入“行贿档案”，试图构筑预防职务犯罪的“防火墙”。并向全区工程招标业主单位提供“诚信咨询”，从而使“行贿档案”上具有行贿污点的建筑商，在工程投标中被低评甚至取消投标资格。

北仑区检察院这一举动，立刻引起了建筑商的警觉，于是出现了某些本地建筑商到外地揽活的情况。但在检察系统内，此举得到广泛认可。不到半年时间，北仑区检察院的做法在宁波市检察系统被推广运用，还将推广到医药和政府采购等行业。

到目前为止，该院已对130多家建筑承包商进行了审查，把1998年以来查处过的90余名行贿人的相关信息录入资料库，其中20多个性质严重、行为比较恶劣的被列入了“行贿档案”。两年来，该院为300余家招标单位提供了咨询，受到普遍好评。

什么人上了“行贿档案”

哪些人上了“行贿档案”？他们是怎么上“行贿档案”的？带着这些疑问，记者向北仑区检察院有关人员咨询。据《北仑区人民检察院行贿人资料库管理办法》第五条规定显示：行贿人资料库内设置行贿人“行贿档案”，符合下列四类条件之一的行贿人将被列入“行贿档案”：（一）因行贿罪而被法院判刑的；（二）虽未判刑，但法院判决认定的贿赂事实中行贿数额达5万元以上的；（三）被检察机关查实有两次以上行贿记录的或行贿三人以上的；（四）检察机关已有确凿证据证明其有行贿事实，但本人未主动交代或拒不承认的。

该《办法》还规定，虽符合上述条件，但行贿人主动交代全部行贿事实，配合检察机关办案的，可以不列入行贿人“行贿档案”。

据介绍，目前北仑区检察院的“行贿人资料库”里共有90余人，其中20余人被列入“行贿档案”。但具体是哪些人上了行贿档案，考虑到社会影响和涉及司法秘密，检察院人员表示不便向记者透露。

对“行贿档案”最关心的莫过于行贿者。但是，记者从北仑区检察院了解到，行贿者本人也无从了解自己是否上了检察院的“行贿档案”。

存在与潜规则的角力问题

有法律界人士对此评论说，行贿档案“让行贿人比受刑还难过”。

宁波市北仑区人民检察院副检察长许尚金在高检院职务犯罪预防厅座谈会上说：“经过一段时间的运作，行贿人资料库可以发挥如下的作用：一是为反贪办案提供资料辅助，为打击贿赂犯罪服务；二是‘行贿档案制度的运作加大了行贿的风险成本，因为行贿人行贿的目的是为了得到工程，而‘行贿档案制度的建立却有可能使行贿人因其不诚信的行为而失去市场，促使建筑市场的主体通过利弊分析而选择不行贿的正当竞争进入市场；三是从源头上治理建筑等贿赂多发行业的腐败犯罪，能控制或减少行贿行为，客观上可以起到保护干部的作用。”

然而，在接受记者采访时许尚金也表示，实际操作中，由于大部分行贿人没查出来，而将查处的行贿人排除在市场外，没有查处的照样能靠行贿取得工程，这是一种“不公平”。而且，这会产生一种逆向的负面的利弊选择。行贿人会认为，一旦被抓，如果供认了就什么都没了，咬住不讲反而符合建筑行业内的“潜规则”，即行贿人拒不交代，他的“信誉度”和“义气”在“潜规则”流行的圈内会大大提升，从此他的生意红火。这种例子在宁波也不在少数。

实行动态删除制度

据介绍，自行贿人资料库建立以来，北仑区检察院已为北仑电厂、宁波保税区等三家单位提供了19次“诚信咨询服务”，对120余名投标人进行了审查。

值得关注的是，“行贿档案”实行的是动态删除制度，体现了宽严相济、区别对待的原则。有三种情况的行贿记录可以从“行贿档案”记录中删除，即行贿人被列入“行贿档案”后满五年，未发现有再次行贿行为的；五年内自首或检举揭发他人职务犯罪的，一经查实立即退出；主管部门认为行贿人具备退出“行贿档案”的特殊条件并提出申请的，该院审查决定是否退出。

鉴于行贿人资料库管理和使用不当，可能会带来的负面影响，北仑检察院规定了严格的管理审批程序，制定了行贿人资料库管理办法，将资料库确定为司法秘密，由控申科指定专人进行管理。若因故意或过失造成泄密或者其他严重后果的，将视情节予以相应处罚。在使用上面也规定了严格的审批程序，规定向社会提供“诚信咨询”服务的，由控告申诉部门提出审查意见，报分管检察长批准签发；本院反贪、法纪等有关部门需查询资料库资料的，由双方部门负责人联系解决；查询和提供咨询服务均须有书面记录，并整理归档备案。其他特殊情况需使用的，须经分管检察长批准。

“行贿档案”引起国内法学界争鸣

备受关注并不等于一边倒的赞誉。这个旨在反腐倡廉的全新尝试，不可避免地在全国引起了众多法学家的热烈争论。

1、“隐私权”之争

据了解，对于公民污点信息的收集和发布，我国目前还没有相关的法律规范。因此有人担忧，如果听任检察机关在没有法律规范和授权的情况下，建立公民污点资料档案，并向特定对象公开，是否侵犯了公民的隐私？

高检院民事行政检察厅副厅长潘君说，行贿犯罪与行贿行为记录属于不良记录，应当属于隐私范围。从民事权利保障角度看，若公民、法人因不良记录的公布而受到严重损害，是可以向法院起诉要求赔偿的。

华东政法学院教授刘宪权则认为,这与隐私权是两回事。从法学角度讲，如行贿行为发生在公开的招投标经济活动中，侵害了社会公众利益，公众有权知道，有什么隐私可言？也可以说，这是行贿人对自己行贿行为付出的代价。

2.“行贿档案”信息的真实性问题

对行贿人信息的采集建档，对外是保密的，包括当事人也不知情。因此，这项行为若缺乏应有的监督和制约，就有可能被滥用，而且难以保证信息的真实性。

华东政法学院民法学教授傅鼎生说，信息征集要经过有关部门批准，有相关法律的允许，不是每个组织都可以进行信息征集活动的。否则人人都会感到自危了，觉得每时每刻都在受人监视、调查，而且自己还不知道，会产生恐惧感。

傅鼎生认为，一旦检察机关收集的信息资料不真实，自然人有权要求改正；收集的资料起什么作用，自然人有权知道。因为检察机关在收集资料过程中已不属于侦查活动了。

3.“行贿档案”的使用问题

对于使用资料库的第三者，会不会存在滥用信息的情况，争议也颇多。

华东政法学院法律硕士杨涛说：“如果北仑区检察院仅仅为侦查办案的需要建立行贿人资料库，供内部掌握，这无可厚非。但通过资料库向社会提供‘诚信咨询则令人质疑。”

清华大学法学院教授许章润说：“一般公民查询人应该负有什么样的权利和义务，司法机关查询人应该有什么样的权利和义务，都应该有充分的规定。违反这些义务应该承担相应的责任。”

高检院反贪总局副局长马海滨认为，从目前的情况来看，提供服务就得承担义务。可以充分发挥行业协会的作用，其他部门需要查询的通过行业协会来进行，检察机关不宜直接面向社会，以免引起纠纷。

最近，中国职务犯罪预防网就检察机关建立行贿档案一事进行了一项在线调查，共收到320票，其中认为有积极作用的占79.06%；而认为侵犯隐私，属违法行为的占11.56%；认为无意义的占7.81%；对此不知道的占1.56%。社会对此抱着良好的期待，但真正落到实处，并有制度保障，还有很多问题须得解决。正如许尚金所讲：北仑的资料库目前只能对本区域内的建筑企业进行监督，而对外地来北仑的建筑企业是否有污点记录，却无法把握。其可能造成的一个后果是，限制了本地企业而放纵了外地企业。他建议，建立起全省或全国范围的行贿人资料库，并通过网络技术实行情报资料在全省或全国范围内共享。