新中国第一次全民普选运动始末

穆兆勇

选举法的制定及按照选举法进行的选举，是人民代表大会召开的前提／成立了以周恩来为主席的选举法起草委员会／周恩来反复阐述选举法的方针原则

１９５３年１月１３日，中央人民政府委员会举行第二十次会议，讨论召开全国人民代表大会问题。会议进行了细致、严肃而热烈的讨论，一致通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定在１９５３年召开由人民用普选方法产生的各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会，制定宪法，以结束由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会的职权，结束由《共同纲领》代替国家宪法的过渡状态。

选举法的制定及按照选举法进行的选举，是人民代表大会召开的前提。为了进行选举法的起草工作，会议决定成立中华人民共和国选举法起草委员会。周恩来为起草委员会主席，安子文、李维汉、李烛尘、李章达、吴玉章、高崇民、陈毅、张治中、张奚若、章伯钧、章乃器、许德珩、彭真、彭泽民、廖承志、刘格平、刘澜涛、刘宁一、邓小平、蔡廷锴、蔡畅、谢觉哉、罗瑞卿等２３人为起草委员会委员。这个起草委员会有党的领导人，也有各个民主党派、各方面的人士，具有很强的代表性。

在中央人民政府委员会通过召开人民代表大会的决议之前，为提前做好准备，１９５２年１２月２５日，政务院总理周恩来就召集有关人员召开会议，研究全国及地方各级人民代表大会选举的有关问题。会后，周恩来将这次会议议定的普选方针概括为：这次普选运动是要全党参加，政府出面，训练干部，发动群众，深入宣传，认真选举，以达到民主建政的目的。在１９５３年１月１３日的中央人民政府委员会会议上，周恩来进一步明确指出全国人大和地方各级人大的选举原则是普选，实行普选最主要的还是基层的直接选举。

１９５３年１月１５日，中共中央机关报《人民日报》发表了《迎接普选，实行人民代表大会制度》的社论。社论分析了召开全国人民代表大会的伟大意义，号召全国人民：“积极行动起来，认真地准备这次普遍的民主选举运动。”

建国伊始，由于条件的限制，不可能在全国范围内实行普选，但当时地方各级人民代表会议的代表，除特邀、推选产生外，绝大部分代表是由广大人民群众经过直接选举或间接选举产生的，因此积累了一定的民主选举经验。但因为这次选举是全国普选，所以社论提出“还必须更加认真做好”，强调指出：在选举中，我们把自己所真正满意的和认为必要的人选举出来，把国内各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体中有代表性的，对人民事业具有热忱的，对待人民群众态度正确的人选举出来；尤其应该把广大人民群众中有显著成绩的英雄模范人物选举出来；对于不爱国的、反革命的分子，则必须坚决加以揭露和驱逐，决不能让任何坏分子混到各级人民代表大会和各级人民政府的机关中去。“我们的选举是要使人民，主要是劳动人民，真正能够选举自己所乐意选举的人去代表自己；同时要使被选出的代表真正能够代表人民群众的意见和要求，把它反映到人民的政权机关中去。”

在普选开始以前，有大量的准备工作要做，包括工作人员的训练、人口的调查、选民的调查和登记、宣传选举的意义和选举办法、提出和介绍候选人等等。只有把这一系列工作认真做好了， 才能胜利地完成共和国第一次普选运动。为此，社论提出：希望选举法起草委员会早日完成起草的工作，并且希望中央人民政府委员会早日加以公布。

根据《共同纲领》中有关实行普选问题的规定和周恩来关于普选原则方针的指示以及１月１５日《人民日报》社论的要求，选举法起草委员会分析研究了建国三年来我国民主政治方面的实际情况，吸收苏联的选举经验，在广泛征求各方面意见的基础上，很快起草了《中华人民共和国全国人民代表大会选举法（草案）》。

１月２１日和２３日，周恩来两次主持召开选举法起草委员会会议，经过认真讨论修改，通过了《选举法（草案）》。

２５日，周恩来把《选举法（草案）》修改本报送毛泽东审阅，并就选举法的名称等问题向毛泽东请示：“选举法的名称尚有争议未决，有人主张选举法前面应冠以‘各级人民代表大会字样，似亦无不可。”

２６日，毛泽东对周恩来的信作出批示，同意周恩来的意见，充分肯定了这个草案，认为选举法的内容好。

２月１日，周恩来将《关于召开全国人民代表大会和制定宪法问题》的讲话稿送毛泽东、刘少奇审阅。在讲话稿中，周恩来答复了一些人对普选工作提出的疑问，指出：“普选的关键决定于人民觉悟程度和组织程度，并不决定于人民的文化程度，更不决定于国家的经济状况。”“人民迫切需要实行普选，好把他们自己所真正满意的和认为必要的人选举出来，代表自己去参加国家政权机关的工作，负责管理国家的事务和与自己有关的事务，而把他们自己所不满意的和认为无必要的人撤掉。我们没有理由，更无任何权力去反对或推迟实现全国人民迫切需要行使的这种基本权利。”根据实际情况，“在这个普遍选举制的基础上，除基层人民代表大会采用直接选举制外，基层政权以上的人民代表大会，目前尚只能采用按级选举的间接选举制”。

经过反复修改后，选举法起草委员会把《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法（草案）》提交中央人民政府委员会审议。

邓小平详说选举法／成立了以刘少奇为主席的选举委员会

１９５３年２月１１日，中央人民政府委员会举行第二十二次会议，审议选举法起草委员会拟定的《选举法（草案）》。

受选举法起草委员会的委托，政务院副总理、同时担任宪法起草委员会委员和选举法起草委员会委员的邓小平，就这个草案作了详尽的说明。

他指出，《选举法（草案）》根据我国当前的具体情况，贯穿着一个总的精神，就是确定了一个真正民主的选举制度。这主要体现在选举权的普遍性和平等性方面。所谓普遍性就是按《选举法（草案）》规定：凡年满１８周岁的中华人民共和国公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权。只是那些依法尚未改变成分的地主阶级分子、依法被剥夺政治权利的反革命分子、其他依法被剥夺政治权利者和精神病患者，没有选举权和被选举权。但这几种分子所占人口总数的比例是很小的。所以，我国的选民将占全国人口很高的比例。我们的选举将是名副其实的普选。在这样普选的基础上产生的各级人民代表大会，是具有最广泛的人民代表性的。

邓小平指出，按照《选举法（草案）》的规定，选举权的平等性主要表现在，男女选民在选举上是完全平等的，每一选民只有一个投票权。这就是说，对于所有年满１８周岁的公民来说，他们的选举权利是不受限制的，他们的平等的民主权利是受到充分保障的。《选举法（草案）》还规定，全国和地方各级人民代表大会代表的产生及名额，均以一定人口的比例为基础，同时又适当照顾一定的地区和单位。在此思想指导下，选举法对城市和乡村，汉族和少数民族间的代表人数，作了不同比例的规定。如何看待这一规定呢？邓小平结合我国城市和乡村的差距，汉族和少数民族间的不同情况，进一步强调说，虽然这些在选举上不同比例的规定，在某一方面来说，是不完全平等的，但是，只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族、各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。

邓小平还介绍了《选举法（草案）》对选举经费、选民登记问题的申诉程序、选民行使其选举权利的保障等问题的规定。

关于选举的方法，邓小平指出，由于我国目前的社会状况，人民还有很多缺乏选举经验以及文盲尚多等实际条件，选举还不可能是完全直接的。《选举法（草案）》规定，只在乡、镇、市辖区及不设区的市等基本政权单位实行直接选举，而在县以上则实行间接的选举。另外，投票方法也不能是完全无记名的。只在县以上采取无记名投票，而在基层政权单位，则一般采用举手表决式的投票。这种选举方法是当前条件下能够较好地保证人民民主权利的切实可行的办法。

必须指出，鉴于全国各地情况不一，而我们又是初次进行全国性的选举，无论领导方面或群众方面都还缺乏经验，所以有些条文，只作了概括性的规定。有关选举的若干具体问题，留待各省（市）人民政府制定《选举实施细则》时去解决，以更适合各种具体的情况。邓小平强调，这是在目前条件下能够充分保护人民民主权利的切合实际的行得通的办法。

在汇报中，邓小平用较大的篇幅向中央人民政府委员会汇报了《选举法（草案）》对各级人民代表大会的代表名额的规定。他指出，对于各级人民代表大会代表的名额，选举法起草委员会是依据这样两个原则来拟定的，即：（一）它必须使各级人民代表大会是具有工作能力的国家政权机关，既便于召集会议，又便于讨论问题和解决问题；（二）它必须使各级人民代表大会与人民之间具有密切的联系，在人民代表大会中，既有相当的地位和代表性，又要考虑到代表的地区性，以便于随时反映各民族、各阶级、各地区的情况，并能随时将代表大会的决议迅速传达到各民族、各阶级、各地区的人民中去，把每个决议都变成全体人民的实际行动。根据这样的原则，选举法起草委员会认为乡、镇、市辖区等基层政权单位的代表名额不宜过多。所以，草案规定乡、镇代表名额一般为１５人至３５人，市辖区代表名额为３５人至２００人。县人民代表大会的代表名额，也不宜太多，控制在１００人至３５０人左右。对省、市人民代表大会的代表名额，草案规定得比较多。因为省、市管辖范围较广，涉及问题较大，必须有适当的名额才能容纳各方面、各地区的代表，才便于处理比较复杂的问题。草案规定，省代表名额一般为１００人至５００人，特殊者可以多到６００人，市代表名额不得少于５０人。根据草案的规定，出席全国人民代表大会的代表名额，约为１２００人左右。这个数目略少于苏联两院代表的总和，但比其他国家的国会要大得多。对于这个数字，邓小平指出，这对于我们这样的国家，在现时条件下，是适当的。

草案规定了城市和乡村应选代表的不同的人口比例，规定了少数民族和人民武装部队在各级人民代表大会中的适当的代表名额。同时规定了人口约１１００万的国外华侨应选全国人民代表大会代表的名额为３０人，这反映了祖国对于国外侨胞的关切。草案虽没有专门规定妇女代表的名额，但在各级人民代表大会代表的选举中，指出必须注意选出适当数目的妇女代表。对少数民族的代表名额，邓小平指出，全国各少数民族人口数约占全国人口总数的１／１４，草案规定全国人民代表大会的少数民族代表名额为１５０人，并规定除了这个固定数目之外，如仍有少数民族选民当选为全国人民代表大会代表，不计入１５０人名额之内。所以，全国人民代表大会的少数民族代表人数 ，预计接近代表总数的１／７。邓小平说，我们认为这个名额的规定是合理的，因为全国少数民族众多、分布地区很广，需要作这样的照顾，才能使少数民族有相当数量的代表得以出席全国人民代表大会。

邓小平向中央人民政府委员会提议，为了监督和指导选举法的执行，在选举法通过和公布之后，应迅速成立中央及地方各级的选举委员会，建立必要的机构，在同级人民政府的领导下和在上级选举委员会的指导下，负责办理选举事宜。

听取了邓小平的说明后，中央人民政府委员会对《选举法（草案）》进行了认真的讨论，通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。大会接受选举法起草委员会的建议，决定成立中央选举委员会，负责指导全国的选举工作，决定刘少奇为中央选举委员会主席，朱德、宋庆龄、李济深、李维汉、李四光、何香凝、沈雁冰、胡耀邦、高崇民、马寅初、马叙伦、张澜、陈叔通、章伯钧、郭沫若、习仲勋、黄炎培、彭真、程潜、程子华、刘格平、刘澜涛、刘景范、邓小平、邓子恢、邓颖超、赖若愚、谢觉哉等２８人为委员。

１９５３年３月１日，毛泽东以中央人民政府主席的名义，命令将《选举法》颁布施行。

普选使新中国第一次人口普查以一种特殊的方式在神州大地上展开／新中国有六万万人口，不是四万万七千五百万

为进行全民选举，就要有准确的人口数据。邓小平在中央人民政府委员会第二十二次会议上作《选举法（草案）》的说明时提出：“因为各级人民代表大会的选举是以人口为计算标准的，所以我们要在选民登记的同时，进行一次全国范围的人口调查。”

人口普查，就是在国家统一规定的时间内，按照统一的方法、统一的项目、统一的表格和统一的标准时间，对全国人口普遍地、逐户逐人进行的一次调查登记。通过这种普遍的调查登记，查清全国人口的数量、结构和分布情况，查清这些人口的社会、经济、文化特征。这是世界各国广泛采用的搜集人口资料的一种科学方法，是提供全国基本人口数据的主要来源。

１９２８年５月，国民党南京政府曾下令进行人口调查，由于方案设计不科学，组织实施混乱，只对１３个省进行了调查，根据这些数据，１９３１年推算出１９２８年的全国人口数为４７４７９万人。从那时起，四万万七千五百万这个数字就成为中国人口的代名词。

人口是国情中最重要的数据。１９５３年初，新中国已成立三年多时间，这时的全国人口到底有多少？弄清这个问题，不仅仅是进行普选工作的需要，也是国民经济发展的需要。在这种背景下，政务院决定进行人口普查。普选使新中国第一次人口普查以一种特殊的方式在神州大地上展开。

１９５３年４月２３日，政务院总理周恩来签署《政务院为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，标志着人口普查的开始。这个文件指出：“为了使全国年满１８周岁的公民都能依法参加选举，必须做好登记选民的工作。而选民的登记，又必须以人口登记为依据。因此，应在选举工作同时，举行全国人口调查登记，以利选举工作的进行，并为国家的经济、文化建设，提供确实的人口数字。”

政务院确定以１９５３年６月３０日（农历五月二十日）２４时为全国人口普查登记的计算标准时间，普查采用统一的表格，项目包括：姓名、与户主关系、性别、年龄、民族、本户住址等六项。由于在进行人口调查登记前，全国各地已展开广泛的宣传，人民群众较好地了解了人口调查的意义和目的，加上方法得当，保障措施有力，这次人口普查得到广大人民群众的支持和积极响应。

为了做好这次人口普查工作，从中央到地方都设立了专门机构，各省、市、县（区）都设立了调查登记站。调查一般采取户主到调查站登记，必要时采取调查员逐户访查的办法。全国共有２５０多万人参加了普查登记工作，从而保证了这项巨大工程的顺利开展。

虽然普查是工作人员通过逐人逐户调查、用算盘统计出来的，但由于采取了切合实际比较科学的办法，并做了复查核对和补登补报等一系列的细致工作，所以基本上达到了不重复、不遗漏，全面、真实的要求。１９５４年１１月１日，国家统计局发表普查登记的结果：１９５３年６月３０日２４时的全国人口总数是６０１，９３８，０３５人，其中：直接调查登记的人口为５７４，２０５，９４０人；用其他方法调查的人口为２７，７３２，０９５人，内有：没有进行基层选举的和交通不便的边远地区８，３９７，４７７人（根据各地方政府的资料），待解放的台湾省７，５９１，２９８人（根据１９５１年台湾公布的数字），国外华侨和留学生等１１，７４３，３２０人（根据华侨事务委员会等机关的资料）。在直接调查登记的人口中，男性人口占５１．８２％，女性人口占４８．１８％；１８岁以上人口占５８．９２％，１００岁和１００岁以上的３３８４人。汉族人口占９３．９４％，各少数民族人口占６．０４％；城镇人口占１３．２６％。这是中国有史以来第一次通过全面的普查所得到的比较完整准确的人口数字，它不仅为选举工作的顺利进行打下了良好的基础，也为我国的经济建设提供了可靠的根据，为以后的经常性人口统计奠定了基础，也刷新了人们头脑中多年来沿用的四万万七千五百万这个估算的数字，新中国有六万万人口。

中国历史上第一次规模空前的普选运动在全国展开／许多工业和农业生产战线上以及其他方面的优秀人物都以极高的票数当选为地方人民代表大会的代表

与人口普查工作同步，各地区还进行了选民登记工作。根据选举法规定，首先对选民资格作必要的核实审查，凡是符合选举法规定，通过选民资格审查的公民，才允许登记。据中央选举委员会的统计，全国进行基层选举的地区，通过选民资格审查的人数为３２３，８０９，６８４人，这个数字只占选举地区１８周岁以上人口总数的９７．１８％。而全国依法被剥夺选举权利的人并加上精神病患者，只占进行选举地区１８周岁以上人口总数的２．８２％。这说明了我们选举制度的普遍性和平等性，也证明了我国人民民主政权具有极为广泛的群众基础。

根据《选举法》的规定，从１９５３年下半年开始，全国各个地区的民主选举逐步展开。《中华人民共和国选举法》的颁布和实施，极大地焕发了中国人民当家做主的热情，增强了广大人民群众的民主意识，把中国的民主政治生活向前推进了一大步。选举的那一天，选民们穿上自己认为最漂亮的衣服，高高兴兴地来到选举站。天津市四区郭庄子青年妇女蒋宝珍，结婚时正赶上选举，她为了投票，等了两个钟头才上花车，她说：“结婚是大事，选举更是大事；结婚是喜事，选举更是喜事。”

１９５３年１２月８日２０时３０分，毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云等党和国家领导人前往中共中央和中央人民政府所在地北京市西单区中南海投票站，投票选举参加西单区人民代表大会的代表。投票站设在勤政殿，他们在验证发票处交验了选民证，领取和填写了选票。２０时４０分，毛泽东和其他领导人相继把自己的选票投进了票箱。

鉴于当时农村文盲比较多，整体文化水平低，选举法从实际状况出发，规定有条件的地方就以无记名投票方式选举；不能搞无记名投票的，就召开选民大会，以举手方式选举代表；有的地方，则用投豆的办法，如有三个候选人，便在每个候选人的后面放一个空碗，选民如觉得谁有资格当代表，就在谁背后的碗里放一颗豆子，最后看谁得的豆子多，也就是谁得的票数多，谁就当选。

结果，除少数暂不进行基层选举的地区以外，全国进行基层选举的单位共有２１．４７９８万个，进行基层选举地区的人口共为５７１，４３４，５１１人，全国参加投票选举的选民达２．７８亿人，占登记选民总数的８５．８８％。选民中，妇女参加投票的占登记的妇女选民总数的８４．０１％。如此庞大的选举活动，在中国历史上还是第一次。在这次基层选举中，全国各地共选出５，６６９，１４４名基层人民代表大会的代表，其中妇女代表占１７．３１％。很多工业和农业生产战线上以及其他各方面的优秀人物，特别是全国著名的劳动模范和先进人物，如鞍山市的孟泰、张明山，沈阳市的马恒昌，山西省的李顺达，上海市的陆阿妹，抚顺市的张子富、江苏省的邓桂永等，都以极高的票数当选为地方人民代表大会的代表。这些优秀人物分布在城市和乡村中，和广大人民群众保持着密切的联系，极大地促进了人民民主制度的巩固。

与现在选举制度不同的是，各省、市、县都不在本届人民代表大会首次会议上选举本级人民政府

在全国基层选举工作即将完成的基础上，为了对地方各级人民代表大会的召开和对全国人民代表大会代表的选举做好准备，１９５４年４月１５日，中央选举委员会和政务院联合举行会议，在中央选举委员会主席刘少奇的主持下，研究省、市、县人民代表大会的召开问题。会议决定，为了使各级人民代表大会的召开能互相衔接起来，规定县一级人民代表大会在１９５４年６月间召开；省、市人民代表大会暂定在１９５４年７月下旬或８月上旬召开；人口在５０万以上的省辖工业市人民代表大会应先于省人民代表大会召开。人口在５０万以上的省辖工业市应选到全国人民代表大会的代表，不由市人民代表大会选出，而由省人民代表大会一并选出。会议确定南京、青岛、成都、济南、太原、杭州、昆明、唐山、长沙、无锡等十个人口在５０万以上的省辖工业市按每１０万人应选全国人民代表大会代表一人。

按照中央选举委员会和政务院的安排，１９５４年６月至７月间，全国１５０个省辖市、２０６４个县以及县一级的单位和中央直辖市的１７０个区，全部召开了人民代表大会，以无记名投票方式，分别选出了参加省、直辖市和自治区人民代表大会的代表共１．６６８万人。１９５４年７月底到８月中旬，各省、直辖市和自治区分别召开人民代表大会，除讨论中华人民共和国宪法草案、审查政府工作报告等议程之外，都分别选举了参加全国人民代表大会的代表。各省、直辖市、自治区全国人民代表大会代表的选举，是按照选举法的规定进行的，各省按每８０万人选代表一人；各中央直辖市及人口５０万以上的省辖工业市按每１０万人选代表一人。全国２５个省，内蒙古自治区和１４个中央直辖市，共选出全国人民代表大会代表１１３６人。

与现在地方各级人民代表大会的选举制度不同的是，由于当时宪法还没有制定出来，普选后的地方各级政权组织的形式尚未确定。因此，各省、市、县都不在本届人民代表大会首次会议上选举本级人民政府。县一级人民政府如有特殊情况必须改选者，应报经上一级人民政府批准，其组织暂照原有的形式。

与此同时，解放军也召开了军人代表大会，选出了全国人民代表大会代表６０人。华侨事务委员会在有国外华侨代表参加的侨务扩大会议上，选出全国人民代表大会代表３０人。

这样，除台湾尚待解放，名额暂缺外，当时各地区、各单位所产生的全国人大代表总计为１２２６人。这些代表包括了各民主阶级和各民族的优秀人物。在１２２６名全国人大代表中，妇女代表１４７人，占代表总数的１１．９９％；少数民族代表除选举法规定的１５０人外，各省、市还选出２７人，共１７７人，占代表总数的１４．４４％。在１２２６名全国人大代表中，共产党员６６８人，占５４．４８％，非党人士５５８人，占４５．５２％，这个比例，既保证了中国共产党对国家政治生活的坚强领导，又体现出统一战线的广泛性，充分体现了１９５３年１月１３日毛泽东在中央人民政府委员会第二十次会议上宣布的：“人民代表大会制的政府，仍将是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府。”

到此为止，我国历史上第一次规模空前的普选运动圆满结束。这次规模巨大的民主运动，在我国人民政治生活中具有重大的历史意义。它不仅大大推动了人民民主制度的发展，而且为全国人民代表大会的胜利召开奠定了坚实的基础。１９５４年９月１５日至２７日，１２２６名代表带着全国各族人民的重托，第一次齐聚在金秋的首都，出席第一届全国人民代表大会第一次会议，制定了我国第一部社会主义类型的宪法，选举产生了新的国家机构和新的领导人，从而揭开了共和国民主建设新的历程。