武陟农村信用担保协会进退失据的“模式”

南　波

一个民间自发的借款担保组织，发挥了明显的效果，却未必能与现存政府体制框架对接，更不希望自己被作为一种“模式”由政府强制性“推广”

李平卫本来只想盖个养猪场发家致富，没想到为盖养猪场跑贷款搞出了一个“信用担保协会”，而他也成了实际上控制村里“金融命脉”的人。

如今身为河南省武陟县嘉应观乡东小庄村“信用担保协会”会长的李平卫，与村里其他五名信用担保协会成员一道，掌握着嘉应观乡信用社在东小庄村的“贷款大权”。东小庄的村民如果想从乡信用社贷到款，项目必须通过信用担保协会的调查和审核。

实际上，信用社基本上已经把项目审核权完全下放给了村信用担保协会，只要协会同意的项目，一般都能从信用社拿到贷款。而且，跟以前相比，获得贷款的手续大大简化，所费时间也短得多。

李平卫不无得意地告诉记者这样一件事：2003年，东小庄村民杨某在协会里听到玉米要涨价的消息，便急忙通过担保协会从嘉应观乡信用社那里借了3万元去购买还未涨价的玉米，过三天后转手卖出，净赚了1500元。这在当地可不是个小数目！

以李平卫的知识结构，他没有意识到他举的这个“正面例子”和现代金融风险控制理念的冲突之处。当然，东小庄村信用担保协会所担保的绝大多数贷款项目并没有这么强的投机性，而是实实在在地“发展生产”的，就像当初李平卫贷款盖养猪场那样。

在河南武陟县，这种以村为单位的农村信用担保组织的出现，从相当程度上缓解了当地农民“贷款难”的问题，并取得了“立竿见影”的效果，据2003年9月23日河南省焦作市人民政府办公室撰写的《政府工作信息》的统计，截至2003年6月底，武陟县的五家农民信用担保协会为村民共担保了128笔贷款，贷款金额为236万元，且无一笔欠息和逾期。

在李平卫们以及村民们看来，信用担保协会当然是有百利而无一弊的大好事。

但是，并不是所有人都这么认为。实际上，信用担保协会这种组织自身的风险控制机制、它与农村现有政治体制的对接程度、甚至其“合法性”都存在诸多隐患。

民间自生的担保协会

李平卫是个“不安分”的人，他创立的东小庄村信用担保协会是嘉应观乡、也是武陟县第一个农民信用担保协会。

嘉应观乡地处黄河北岸，全乡有21个行政村，52000多人口，长期以种植传统农作物为主，是个并不富裕的地方。李平卫所在的东小庄村拥有900人口，有牛羊养殖业传统。

2002年的一天，一向不满足现状的李平卫不想再仅靠养的那十几头猪过日子了，他想盖一座能够容纳上百头猪的养猪场。可让他为难的是，这意味着他得拿出几万元的现金，而他拿不出这笔钱。这样一笔 “巨款”，找亲朋好友借也不现实。

他想到了嘉应观乡信用社，可跑了几趟都未能成功。信用社拒贷的理由很简单，就是怕贷给他的款不能如期收回。不甘心的他便拉同村靠发展养殖肉牛“先富起来”村民杨长喜一道去信用社，引杨长喜的成功为例，反复陈述自己的“创业”构思与养殖业的美好前景。信用社有点被他说动心了。

但信用社有信用社的难处。“有项目，无资金”的农户，信用社见了不少。你这项目也许是不错，但是谁能保证肯定不出问题？一旦出了问题谁来弥补信用社的损失？不过，通过与像李卫平这样的一批农户接触之后，信用社产生了一些灵感。

经过内部的多次激烈讨论，嘉应观乡信用社提出倡议：东小庄由几个经济实力强、信用程度高的农户，成立一个自发性的担保组织，专为东小庄那些申请贷款的农户考察、审核项目，并为通过审核的项目提供贷款担保。这样一来，既可以化解有项目的村民“贷款难”的问题，又可以减小信用社的贷款风险。

“信用社与农村申贷户在建立信用担保协会的问题上一拍即合。”中国人民银行武陟县支行刚上任三个月的晁长顺行长在接受《经济》采访时说。

2002年7月14日，东小庄开始组建信用担保协会。他们一共挑选了10个人的备选协会会员，报到嘉应观信用社去审核。信用社经用了3个月的时间，对推荐上来的每一个人进行了反复的考核，考核的内容主要集中在这些协会成员的诚信度、资金运转状况，甚至包括他们在村里的为人、品行和威信。2002年10月14日，信用社刷下了2个人，留下了8个人，在经过东小庄村委会的同意后，由杨长喜、李平卫、杨平安、荆海水、杨小河、杨风等8人组成的“东小庄信用担保协会”与嘉应观乡信用社签订了协议书（后东小庄村被分拆为两个村，东小庄村担保协会成员变为6人）。李平卫以自己的经济实力被推举为东小庄信用担保协会会长。

要想成为担保协会成员的，必须具备几个“硬性”条件：一是本村村民，并具有完全民事行为能力；二是有一定的生产经营项目；三是在信用社有较高的信用记录，与信用社有多年的信贷往来，而且本人及家庭成员在信用社无不良贷款记录；四是自愿向信用社一次性存入3000元—5000元的担保保证金；五是自愿履行担保协议职责。

三方“共赢”

根据嘉应观信用社的最新统计，2004年第一季度，信用社通过村级信用担保协会的贷款金额为500万，到年底，预计信用社利润将突破80万。

以嘉应观乡为基点的担保协会模式很快辐射到武陟县其他一些乡镇，目前全县的农民信用担保协会数目达到了18个，发展到了6个乡镇。中国人民银行武陟县支行提供给《经济》记者的一份内部材料显示，到目前为止，由农民信用担保协会担保的贷款还尚未出现逾期的现象或苗头。而成立协会最早、协会数量最多的嘉应观乡信用社，也是五陟县18个信用社中资产质量最优、效益最好的一家。

在信用社看来，担保协会成员出身本乡本土、对申贷人知根知底，这些特点提高了农村信用贷款的发放质量。嘉应观乡信用社主任孟曙光告诉《经济》：“协会的确为信用社减少了很多工作量。虽然信用社将一部分权力转给了协会，但贷款项目的审核，不管是完成的质量还是速度，都要比信用社单独完成的效果要好几倍。”他说，自从成立协会以后，信用社的很多工作越来越依靠协会的力量了。

中国人民银行焦作市支行从事研究工作的陈曾明认为：利用农村信用协会的力量去改变原来的信用环境，其效果远远超过了信用社的努力。甚至，在考察项目时涉及人际关系的很多微妙环节上，担保协会的作用是信用社完全无法替代的。

其实信用担保协会的运作也是有相当的利益机制保证的。《经济》记者看到，在东小庄村信用担保协会与嘉应观乡信用社签订的协议书上，信用社对协会有这样几条回报条款：一，借款担保协会担保的贷款在政策允许的情况下利率优惠。目前嘉应观信用社给协会的下调利率为0.8%。二，对借款担保协会申请的贷款办理要及时、快速，手续从简。三，借款担保协会担保的贷款不收取公证费，少收凭证费。四，最重要的，借款担保协会担保的贷款所收利息按比例给担保协会提取手续费（按利息的10%提取），作为信用社给协会的奖励。

以上的这些条款还属于“显性”的利益保证，实际上还存在一些相对“隐性”的利益驱动。首先一点是，尽管章程里面规定所有申贷项目的通过都须经过协会60%以上成员同意、签字，但实际上协会的会员优先享有贷款担保的便利。其次，掌握信贷审核权，极大地提高了协会成员在村民中的威信及地位。还有，虽然协会属于“专业为信用社提供担保服务”的组织，但实际上，它的功能正在朝着多样化方向悄然转变，越来越具有传授养殖技术、提供商务信息等方面的功能。

“这是农村申贷户、担保协会、信用社三者的共赢。”人行焦作支行陈曾明如是评价。

风险能转嫁给谁？

从信用社的角度看，信用担保协会的存在，转移、分担了信用社的风险。

由嘉应观乡信用社起草的《借款担保协会章程（草案）》对各村信用担保协会的成员有如下要求：“自愿向信用社存入3000元—5000元的担保保证金存款。”每一村的信用担保协会由6人—8人组成，这样他们一共得向信用社存入3万—4万元。与此同时，借款“以小额贷款为主，最高一户担保不超过10万元。”在实际操作中，信用社控制的贷款额度为一般在5万元以下。这就是说，信用社通过担保协会存入的保证金，大大减小了自身承担的风险。

但是风险只是被转移了，并未消失，依然存在。只要存在，它就总得由人来承担。《借款担保协会章程（草案）》规定：“本协会担保借款使用范围是：本村村民经营的养殖业、小商业、粮油加工业、农业、住房改造等有经济效益的行业。”若按这一条款，李平卫说到的那个利用价格涨落倒手玉米的项目并不在规定的贷款使用范围之内，而是一个风险性很高的投机项目，本应不予贷款。但实际上，李平卫却在以这个项目盈利的“短平快”而自得。

一个在现代化的金融组织面前不可能得到同意的投机性极强的项目，在李平卫处却顺利通过了，这说明了农村担保协会的审贷方式的粗陋，这种粗陋可能隐含着很大的风险。著名经济学家茅于轼在肯定了农村信用担保协会的意义的前提下，也提醒道：信用社将款贷给农户是支持某个以盈利为目标的项目，实际上就等于将钱贷给了一个企业，必然涉及项目的各种投入成本的核算，因此从理论上说，需要一些有经验、有专业素质的信贷员去审查，才有可能减少或避免项目贷款的损失。

与基层政府组织的微妙关系

与东小庄村养猪、养牛不同，同属嘉应观乡管辖的大刘庄村主要是养鸡。刚刚发生的禽流感病毒并没有“光顾”这里，这使得以养鸡为生的马金娥长长舒了一口气。马金娥现在总共养了3000只鸡，据她估计，如果能将这些鸡顺利卖出去的话，将会净赚8000元左右。

大刘庄村的信用担保协会是2003年成立的，会员总共是6个人，由马金娥、周六征、周星闯等村民组成。自从村里成立了借款担保协会，资金有了保障之后，村里的创业气氛发生了明显的变化。马金娥说：以前村里总共只有7000只鸡，可在短短的一年时间内便发展到了8万只，一个以担保协会牵动的养殖热潮正逐渐在全村形成，村民们颇有“大干一场”的势头。

可令村民们没有想到的是，正当他们试图像其它村一样在村外建立一片规范的“养鸡小区”的时候，这个被信用担保协会审核通过的项目却被村委会告知：没有地，不能进行“小区化”养殖。

村民说，其实村里还有一部分机动用地，但被村委会占用了。村委会对村民养鸡不但不支持，还警告他们要听“政府”的话，养什么应该“政府”说了算，“今天让你养什么你就得养什么，如果让你养虾，你偏去养鸡，那政府就有权掐死你的鸡。”这是大刘庄一位养鸡的村民转述的村委会某干部的话。

据相关村民反映，除了口头警告外，村委会还以每平方米3元的价格从村民手中收取了一项名为“临时占地费”的费用，既没有收据，也没有发票。总之，村委会对村民们没有经过他们审批便擅自大规模养鸡甚为不满。

因为没有地，村里人大多只能将养鸡场与住房混在一起，鸡粪带来的恶臭弥漫在整个村子里。并不是所有村民都在搞养殖，那些没有养鸡的村民当然不情愿承受由养殖带来的环境污染，平日和睦的邻里关系也发生了微妙的变化。

对于成立“担保协会”，村委会既没有明显表示反对，也没有表示支持。但让大刘庄村信用担保协会成员明显感觉到的是，村委们对担保协会的态度并不友好。村民们说，这都是因为担保协会受到了绝大多数村民的拥护和欢迎，却冲击和降低了村委会的“威信”和地位。

武陟县人民政府分管农业的副县长赵永昌就这一点发表的意见是：“由于信用担保协会属于一个新生事物，而目前一些村干部头脑里还留有一些计划经济时代的旧观念，所以，在面对新鲜事物的观念衔接上，还需要一个过程。”

“灰色”与“干预”

农村担保协会面临的显然不是“皆大欢喜”的局面。

到目前为止，虽然农村信用担保协会在武陟县搞得有声有色，但它仍然属于一个游弋于法律边缘的组织。农村担保协会作为自发的非营利性民间社团组织，目前并没有得到国家法律的认可，其法律身份似乎尚处于一种“灰色”状态，缺乏法律的保护与约束。现在的协会主体不明确，究竟属于哪个行政部门主管，等等，都不清楚。甚至担保协会的章程内容往往也很不严密，许多合同内容尚停留在口头约定上，并未被涵盖在协会的章程里。

“我对这样的组织的前景不乐观，它们急需规范管理。”这是武陟县畜牧局一位姓曹的副局长所持的观点。

银行与信用社担心的倒不是上述问题，他们担心的是政府对信用担保协会模式的“推广”。

在武陟县当地媒体对信用担保协会给予了正面报道以后，武陟县的一些乡镇政府觉得搞信用担保协会有助于树“典型”，已经开始动用行政力量，指令村干部强制成立信用担保协会，而这些“协会”的成立并非农民自觉自愿，甚至一开头就违背农民的意愿。

当地一位在信用社工作多年并长期从事研究的干部对此局面不无担忧，他认为由政府来强制推广担保协会，意味着协会缺乏农民积极性的支持，也就起不到审核项目、担保贷款的目的。“这样的民间自发性较强的组织，以‘指标的方式来推动，终归不大妥当，好事有可能都会大打折扣。”

这位干部说，政府的意图也许是想在担保协会这件事上起一个推波助澜的作用，本意无可厚非，但怕就怕在执行过程中偏离了初衷，滑向另一种局面，比如搞成“形象工程”；甚至更糟糕地，使担保协会蜕变成为某种“准官方组织”，成为乡村政府机构假以获取信用社资金的工具。

对于种种此类担心，武陟县副县长赵永昌却有另外一番理解，他认为，对于农村信用担保协会这个“具有广泛推广价值”的新生事物，政府“不可能完全不干预，问题只在于如何干预”。他说武陟县政府采用的干预方式将是“服务”与“引导”。

4月20日，记者通过相关渠道了解到，焦作市已经决定将武陟县农村担保协会模式在全市范围内推广，力图在2004年内推广至100个行政村。为此，农业局、宣传部及相关部门正紧锣密鼓地展开筹备。