增加农牧民收入的问题和对策

集体所有、家庭经营的承包责任制仅仅是一种阶段性、过渡性的制度安排，就产权制度而言，改革并不彻底，已经成为当今农村牧区经济发展和农牧民增收的最大障碍，是农村牧区其他诸多矛盾和问题的根源，必须进行更为彻底的改革和创新。

一、当前影响农牧民增收的主要因素

近几年来农牧民收入增长缓慢甚至停滞，是内蒙古农牧业和农村牧区经济发展到新阶段后各种深层次矛盾的集中反映。

1.现行农村土地制度存在巨大缺陷，从根本上制约着农牧民增收。

我区现行的农村牧区土地制度源于20世纪80年代初的农村牧区改革，在全区实行了以家庭联产承包责任制为基本内容的土地制度。其主要特点是在坚持土地集体所有的前提下，把土地使用权均分到户。这在中国历史和现实上都是一个伟大的创举，作为一种制度创新的成果，极大地推动了农业和农村经济的发展，为基本解决农民的温饱问题做出了历史性贡献。但是，随着形势的发展，其固有的缺陷和矛盾日益明显地表现出来。我国法律规定农村土地属于集体所有，但到底属于“集体”的哪一级？是乡集体还是村集体？村集体是村委会还是村民小组？都是模糊不清的。土地所有权的不规范性和不确定性，进而导致农民对土地的使用权、收益权和处置权都得不到稳定、充分的保障，农民的合法权益缺乏根本的制度保证。在承包制下，土地的使用权被授予了农民，《农村土地承包法》第16条第2款规定，“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。这一条款的原则是明确的，但什么叫“依法征用”，“相应的补偿”是多少、怎么补，则并不规范和清楚，缺乏明确的法律依据。实际上往往是地方政府随意低价征用土地，任意对农民承包的土地进行调整，失地农民得不到应有的补偿和妥善的安置，而是成为一些干部从中寻租敛财的温床，土地资源流失、浪费严重，不仅侵犯农民的土地合法权益，而且破坏了干群关系，威胁农村的社会稳定。农民的土地使用权尚得不到保障，更谈不上对土地的收益权和处置权了。集体所有权越是强大，集体经济比重越大，意味着集体所有权在农民的生产经营收益中占有的份额越多，收益分配的天平越倾向“集体”而损害农民的合法收益。农村集体所有权与行政权结合，依靠集体所有权来保证各项行政支出，农村土地的“集体所有”以及“集体经济”，实际上成了农村机构臃肿、农民负担加剧的制度根源。制约我区农牧业生产发展和农牧民收入提高的一个重要因素是农户的土地经营规模太小。不论是先进适用技术的推广，还是农业劳动生产率的提高，无不与经营规模有关。而在现行土地制度下，农民实际上没有对土地的处置权，农民不能按自己的意志对所承包的土地进行转让、抵押或入股，很难进行真正意义上的土地交易，想扩大经营规模的农民无法在公开平等的交易条件下获得土地，想另择他业的农民也不能在确保自身利益的前提下，自主转让土地权益，从根本上阻碍着规模经营的形成。由此可见，集体所有、家庭经营的承包责任制仅仅是一种阶段性、过渡性的制度安排，就产权制度而言，改革并不彻底，已经成为当今农村牧区经济发展和农牧民增收的最大障碍，是农村牧区其他诸多矛盾和问题的根源，必须进行更为彻底的改革和创新。

2.农牧业生产投入产出效益下降，“农内”增收困难重重。

20世纪90年代后期我国主要农畜产品供给由长期短缺变为区域性、结构性的过剩，农牧业发展由资源约束转为受资源和市场双重约束。特别是我国加入世贸组织后，农牧业是受冲击最大的行业之一，粮、油、畜禽等传统农产品价格持续低迷，对农民收入影响很大。而农牧业生产资料的价格却没有多大下降，生产成本居高不下。农畜产品卖难，价格低，成本高，农牧民销售农畜产品的直接收入减少。

3.乡镇企业发展进入低谷，农村牧区工业化水平低，“农外”增收渠道狭窄。

乡镇企业曾是农牧民增收的重要渠道。但近年来，我区乡镇企业发展速度逐年减缓。1986年至1996年，全区乡镇企业总产值年均增长速度高达39％，从1997年后增长速度便逐年下滑。1998年至2000年分别是287％、102％、77％。乡镇企业吸纳就业的能力明显减弱，进而难以继续支撑农牧民收入的增长。我区农村牧区工业化水平低，有61个旗县还处在以农牧业经济为主的阶段。以农畜产品为原料的加工业仅占全区工业的1/4左右，50％左右的劳动力仍集中在第一产业，工业对农牧民收入的提高拉动作用小，吸纳劳动就业能力低。

4.城镇化进程滞后，农村牧区劳动力转移受阻，农牧民收入受“一产”从业人口过多的影响。

按照经济发展的内在规律，农村牧区市场化、工业化推进的同时，城镇化应及时跟上，以使劳动力资源在更广阔的范围内得到更加合理地利用。而我区工业化的推进却是在农业劳动力转移受阻的情况下进行的。1991—2000年，我区工业增加值在GDP中所占比重上升了52个百分点，而第一产业从业人员比重仅下降了36个百分点。受“县改市”、“乡改镇”等行政区划调整的影响，导致市镇人口增加，2000年我区市镇人口比重已占42％。以此指标来衡量的城镇化水平明显存在“虚高”现象。如果用城市非农业人口占全区总人口的比重来衡量，2000年我区实际城镇化水平仅为219％。由于城镇化进程滞后，水平低，大量的农村牧区剩余劳动力难以向外转移，导致农牧业劳动生产率不高，农牧民就业门路少，增收困难。

5迸┠撩窀旱Ｈ匀唤现兀农牧民增收受社会经济环境的影响。

一是现行财政体制存在严重弊端。以“确定基数，定额上解，分级包干，自求平衡”为主要内容对地方财政管理体制，以及地方分级办教育的体制，使一些经济落后、税源基础弱的乡镇常常入不敷出，负担最终则转嫁到农牧民头上。二是农村牧区基层政权机构臃肿，冗员过多。虽经多轮机构改革，始终未能根本解决问题。基层政府不断自我膨胀，“养了大量不该养的人”，成为加重农牧民负担的重要根源。三是一些基层政府职能转变滞后，不习惯于为农牧民服务，而是热衷于“政绩工程”，与民争利，“办了一些不该办的事，收了一些不该收的钱”。所有这些问题，不仅直接减少了农牧民的可支配收入，而且加大了农村牧区经济运行的管理成本，使农牧民有限的收入不能用于扩大再生产，而是消耗在支撑庞大的基层政府运转，承担大量义务教育投入和农村牧区基础设施建设上，进而降低农村牧区资源配置的质量和效率，使农牧民增收更加困难。

二、增加我区农牧民收入的对策和建议

1.逐步推行农村土地私有化，为农牧民增收提供根本性的制度保障。

农村土地承包制作为我国农村土地制度的创新，曾极大地释放了农业和农村生产力，当前解决我国“三农”问题的关键仍然在于土地制度的创新。而使农牧民的土地权利得到充分保障，成为土地真正的主人，应是新一轮农村土地制度变革和创新的最基本的价值取向。只有逐渐推行农村土地私有化，把土地产权完整地转移给与土地由天然联系的农民，才能使产权主体实体化、独立化、明晰化，才能从根本上缓解对农业和农村发展、农民增收的种种矛盾和制约。

农村土地私有化，将成为农民增加收入的巨大源泉。首先，在土地私有的条件下，土地不仅是兴农增收的基础性资源，而且是可以在等价交换中变现的资产，土地的流转和征用都会使农民得到相应的补偿，促使农民财力增强，收入增加。其次，土地产权的明晰化，有利于土地的自由流转和优化配置，有利于土地利用率的提高，有利于实现土地规模经营。土地所有权明确到人，既为土地的自由流转创造了前提条件，也从根本上消除了土地流转接受方的不稳定预期，有利于放心地在土地上增加投入，搞集约化经营，提高农业竞争力。再次，有利于加快农村牧区剩余劳动力向城镇的转移。农牧民拥有了土地产权，土地能有偿流转，进城的农民就可以有一笔创业的本钱，保证其在城镇能够获得稳定的收入，有利于促进农牧民彻底与土地相分离，因而也有利于推进城镇化进程。最后，农村土地私有化还可以有效地控制围绕土地所有权产生的贪污腐败行为，弱化一些基层政府“以地生财”的机制，消除乡镇机构膨胀的物质基础，切实遏制“吃农”、“亏农”、“损农”、“害农”现象的发生，减轻农牧民负担。总之，农牧民增收缓慢的根子在农村土地制度，解决这一问题的出路在土地私有化。否则，其他任何措施都难以奏效，或只治标，不治本。我区应该充分利用民族区域自治政策，在这方面抢先一步。

推行土地私有化，是一个渐进的过程。当前，可在经济发展水平较高的城郊结合带先行试点，待总结经验后再全面推广。在具体工作上要注意：一是只分耕地，不能分公共山地和森林；二是要确定好一个分配基数，使土地肥力与面积挂钩；三是遵循按户籍所在地分配的原则，杜绝“非转农”和双重户口现象发生，防止多重分地或在分配过程中以权谋私；四是在试点期间，试行低税政策，使农民真正得到实惠；五是在合法的前提下，允许农民合伙经营私有土地。

2.推进农牧业结构调整和产业化经营，确保农牧民“一产”收入稳步增长。

农牧业是我区的主体产业，也是目前农牧民收入的主要来源。我区农牧业资源丰富，发展潜力巨大。关键是要适应农牧业发展新的机遇和挑战的需要，切实实现农牧业增长方式的根本性转变。以市场需求为导向，以质量和效益为目标，发展优质名牌产品、新特产品和绿色产品，靠品种、品质、特色、绿色占领市场，增加收入。

积极推进农牧业产业化经营，提高农牧民进入市场的组织化程度和农业综合效益，是保证农牧民增收的重要环节。为此，一要优化区域布局，抓好农畜产品基地建设。二要积极做大做强龙头加工企业。三是要加强农牧业服务体系建设，大力发展农畜产品流通组织。

3.加快农村牧区非农产业发展，将二、三产业收入作为农牧民收入新的增长点。加快我区非农产业发展，增加农牧民非农产业收入，现阶段要重点抓的工作：一是在乡镇集体企业全面推行股份制和股份合作制，以解决产权集体所有导致的产权虚拟化，及由此引发的有人索取、无人负责的弊端，扫清乡镇企业发展的体制障碍。二是改善外部环境，从政策上鼓励和促进乡镇企业加速资本积累。三是创新农村牧区金融服务体系，强化对农村牧区工商企业的金融支持。

4.加快小城镇建设，以农村牧区城镇化水平的提高促进农牧民增收。当前，加强我区小城镇建设，一要以旗县政府所在地和有条件的建制镇为基础，以发展农畜产品加工等特色产业和服务业为支撑，科学规划，合理布局，扩大城镇规模和吸纳能力。二要引导乡镇企业向园区集中，在此基础上发展小城镇。三是配合农畜产品批发交易市场建设，鼓励从事农畜产品流通业的农牧民向小城镇集中。四是消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，在加快农村牧区土地制度变革的同时，加快城乡分割的户籍制度改革。建议将户籍制度改为居民登记制度，实行“一证（身份证）一号（社会保障号）”走遍天下的制度，清理和取消农民进城的种种不合理规定和收费，给农牧民以与市民同样的“国民待遇”，促进农村牧区劳动力有序流动，使农牧民真正融入城市，增加收入。

5.鼓励和组织农牧民跨区域异地就业，增加外出打工收入。

关键是政府在加强与区外有关部门加强协作和沟通的同时，全面提高外出打工者的整体素质和就业竞争力。为此，建议政府加大对职业教育的支持力度，把发展职业教育和促进农牧民增收紧密结合起来。调整职教培养目标，由过去以满足区内需求为主转向面向全国，优化职教资源配置，调整专业结构，实施名校战略，创造品牌效应。在教育内容上，不仅注重专业知识和技能培养，而且要注重敬业精神、职业道德和守法教育。此外，还可以通过其他途径和办法，提高现有外出打工者的素质，并为其提供服务。

6.巩固农村牧区税费改革成果，加快旗县和乡镇机构改革步伐，切实减轻农牧民负担。

农村牧区税费改革后，乡镇政府的财政压力加大，还应进行相应的配套改革。主要是农村教育费用支出要由旗县财政统管，国家财政负担；农村牧区公共产品和准公共产品的供给由农村牧区基层政权规划，由国家通过转移支付等方式解决资金来源。多年来，乡镇政府机构臃肿，人浮于事，对农牧民是一个严重的负担。要减负增收，必须切实把不必要的、可要可不要的机构撤下来，把富余的乡镇干部减下来。

7.加强农村牧区基础设施建设，为农村牧区发展和农牧民增收创造良好的环境。要抓住国家实施西部大开发和加强农村牧区基础设施建设的机遇，积极争取国家更大支持，努力把好事办好，经过几年的努力，力争使我区农村牧区的发展环境有一个明显改善。同时，积极组织农村牧区剩余劳动力，投工投劳参与项目建设，确保各项资金到位，严禁将农牧民投工投劳抵顶配套投资，确保广大农牧民能够切实获得劳务报酬收入，成为农牧民增收的又一来源。