官员下海与继续推进改革

张文彪

一个简单的道理是，改革实际上就是打破旧体制的一个过程。从经济学的原则看，社会中的个体作为理性的经济人———官员自然也不例外———对于改革的支持是有条件的。这个条件就在于，支持改革给他的预期收益超过他为支持改革可能付出的预期成本。从根本上说，官员下海源于官员在市场和政府之间的竞争博弈中，通过对公私部门相对收益的权衡而做出的一种自由选择。这种自由选择取决于两点：一是相对于公共部门而言私人部门的高收益；二是能够实现获得这种高收益的预期概率。

改革说到底是一个利益重新分配的问题，市场化取向的改革使得官员在社会流动问题上处于一种两难抉择：一方面仍然不断地看到或感受到作为改革的决策和执行者，自身所拥有的社会地位和身份比较上的优势，以及在推进改革向前发展中的使命感；另一方面又羡慕那些在改革转轨期中获取了高收入的社会阶层，如企业家阶层、三资企业员工、个体户等。当二者无法统一时，官员会选择前者还是后者呢？

这方面我们应该看到，随着市场转型的发生，９０年代以来，中国资源配置的方式发生了重大变化，即由过去的非竞争型的计划配置资源转变为竞争型的市场配置资源。市场转型造成了资源在人群中的重新分布。这一点反映在人群的利益结构上，就是过去与计划资源相接近的群体资源的相对丧失，和更具有市场竞争力的群体资源的相对获得。这种变迁表现在政府机构的调整上，便是有一批适应市场竞争的官员从政界走向商界。

第一、在公共部门（以政府为代表）与私人部门（以企业为代表）之间，二者的职能定位差别很大。很明显，政府要提供公共产品，界定产权，维持公共秩序，促进社会正义，以避免市场所带来的外部不经济和公共产品的不提供。私人部门则提供私人产品，以利润最大化为目标。定位的不同导致其部门收益的不同。对政府官员而言，在政府中的收益可能是较高的社会地位和受人尊重（尤其是在官本位传统的中国更是如此），但同时，他也就很可能失去了更高的工资报酬、更多的出国机会、更大的个人自由。对企业人员来讲，收益则可能是更高的工资福利、更多的个人自由，但不具有足以支配社会民众、影响国家走势的公共权力。而在公私部门中的就业机会是稀缺的，必须做出选择和取舍。因此，基于公私部门收益的差别以及实现高收益的预期概率，人力资源会发生从政府到企业或从企业到政府的流动和再配置。当私人部门的收益高于公共部门的收益并且这种高收益的实现概率符合政府官员的一定预期后，政府官员会选择从政府流向企业。

第二、机构调整带来的因素。连续数轮带有越来越明晰的适应市场经济体制的政府机构调整，使许多官员重新评估个人的职业素质，尤其是其中年轻的、受过更好教育、具有技能和经济取向的技术官员，他们比较容易做出投身于迅速变革的经济发展洪流中。在这一过程中，他们中相当一部分人获得了成功并使自己成为新体制下的私营企业家。目前政府正通过机构改革实现行政机构合理化和行政人员素质的现代化，这意味着政府的角色定位应是引导和服务于社会主义市场经济。行政部门就如同其他各个社会部门一样都是为整个社会服务的，在这个部门中的官员就如同社会大大小小的从业人员一样，只有分工的不同，没有地位的差别。官员们根据实际情况选择自己未来的发展方向，并不值得大书特书。就像一位经商多年的民营企业家，只要符合条件，通过正当的程序和渠道从政亦无不可。可以说，在官员下海这一现象的背后，是市场经济的确立及其带来的人们社会价值观念的变化，它表明市场化不仅在经济体制改革层面初步取得支配地位，而且以市场化作为我国整个宏观体制改革价值取向的观念已经深入人心。

第三、行政体制依然滞后。传统的行政体制所造成的冗员过多和基本上的论资排辈都是影响政府机构效率提高的顽症。官员的晋升过程看起来相当有序，但获得权威地位最普遍的途径也只能是仕途阶梯上慢慢爬行。这种行政体制的僵化是整体性的，各种体制问题交织在一起，而推动这一体制的变化，仅靠某些环节的改革是不够的。其结果是不能为官员提供足够的收益预期。这种收益预期包括工资福利、社会地位、职业荣誉、公众评价和发展前景等。应该说，许多年来，党政领导干部制度改革在扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督、推动干部能上能下等方面取得了较大进展。但跑官要官、买官卖官、按年熬官、拉票贿选等这些让人民深恶痛绝的″升官之道″如今仍然有一定市场，相关报道不时见于报端。政府所需的优秀人才在一些地方难以脱颖而出，这削弱了党和政府的形象和公信力，也使得一些政府官员无法对未来抱有稳定的收益预期。

中国的改革是从放权让利开始的，是一种借助政治框架推进市场化的进程，即进行行政性分权与经济性分权，改革先入者明显受到激励，得到很多的好处。我们打个不太恰当的比喻：改革是在旧房子基本不动的情况下盖新房子（这完全不同于前苏联的改革。前苏联的改革相当于先拆旧房子，在空地上盖新房子）。盖新房子的成本是由居住在旧房子里的人承担的。在新房子不断盖起来的同时，旧房子的改变并不大。相对于私营经济领域里不断地盖房子，其他领域尤其是行政领域的变化一直不大，这也是我们正在努力地致力于政治体制改革的重要原因。官员在政府中就业，是以在非政府部门尤其是非公经济部门的收益损失为机会成本的，官员在政府中的现有收益一旦过分低于私人部门，他就会选择辞官下海。

中国的政治改革与经济改革从一开始就有着许多必然的联系。进入９０年代后期，政治体制改革所要解决的现实课题已经发生了重大的变化。如果说政治体制改革过去主要是为适应经济改革和发展的需要的话，当前的政治体制改革已经基本转向主要是解决由经济改革和社会发展所带来的政治社会问题，比如官员下海。一个时期以来，许多媒体对官员下海可能或正在发生的负面影响进行了种种剖析，如官员掌握的原有社会资源问题、“半下海”问题、一些地方在官员辞职下海问题上忽视了必要的法律程序、现实中官员与企业的对接问题等等。一时之间，官员下海问题成了一个影响社会进步而后患无穷的事情。

近年来，随着改革的不断推进，各个地方都出现了大面积的职工下岗现象，再加上事业单位改革的开始启动，城市和农村大批的大学毕业生的就业机会成为一个新的大问题。尤其是农村大中专毕业生不得不回原籍，与复退转业军人一起争取进入县乡两级政府机构就业，满足他们“当干部”的社会需求。加上原地方原有的待业人员，不可避免地出现了县以下基层社会精英千军万马挤进机关这一“窄门”的局面。只要我们体制仍然需要通过维持基层社会精英的向上流动机制来稳定基层精英群体的效忠，就只能允许这些基层精英不断地涌到机关里去，结果必然无法约束县乡两级机构的无限膨胀。事实上，我们只要思考一下这样的问题，就应该可以理解官员下海在当前机构改革的大局情况下，客观上起到了什么样的好的引导作用。

其实，官员下海并不是一个简单的问题，尽管一些下海官员利用长期在官场上经营起来的各种背景因素，搞起了一套权力资本化的违法违纪行为。但是，我们还是应当看到，任何一个行业都有其独特的游戏规则，逐渐完善起来的社会主义市场体制要求将会让每一个希望进入商界的官员明白这样一个道理：如果他们不转换过去那种宏观决策的思维方式，不抛弃靠以往的社会关系网获取特惠条件的依赖性，他们就很难在真正的市场经济中站稳脚跟，而那些亦政亦商、不伦不类的游戏规则终将使他们被逐出残酷的市场竞争圈。一个明白的事实是，在市场开始规范化时，企业需要一种扎扎实实的经营作风，需要一种理性精神。官员下海，肯定是冲着出色企业家的角色而去的，而在大的企业之间，已经形成了一种强盗对强盗的规则，就是说，如果你不守规则，那你就死了。所以在这一层次的企业家群体里名誉被看得很重很重，只有这样才能使整个事业向长远着眼。

事实上，官员下海的问题，制度的因素仍然是第一层面的。一方面这种行为是对旧体制的突破，另一方面这种行为的发生又必然受到特定制度的约束。所谓制度，就是群体内部有自由选择权利的成员之间就协调分工所达成的均衡的从而是可预期的和稳定的行为模式。这一行为模式包括两个方面的内容：（１）可见的行为。很明显，不可见的行为是别人难以预期的；（２）对可见行为的公认的阐释。人们尽可以对某种行为作出极不同的阐释，但只要这些阐释没有得到公认，它们就难以获得制度力量。对官员下海，目前舆论上比较多的顾虑是，这种行为在失去约束的情况下将出现难以遏制的腐败问题。这种顾虑不无道理。但我们是在中国的改革事业进行到二十一世纪的今天来讨论这个问题的，通过改革，新的政策已经承认个人利益的合法化和合理化，社会利益结构由此逐渐多元化或分化。官员下海应当是这种社会利益结构变化的一个部分，我们应该从整个改革事业继续不断深入的角度来看待这一现象。从理论上可以提出来的一个原则，就是竞争性原则。我们可能并不知道什么样的官员下海或以什么方式下海是最合适的，也是当前制度变革所需要的，但我们知道真正做出这方面合适抉择的官员一定是竞争的产物（体制之间以及人才之间竞争），是制度创新的结果。这个竞争的结果可能一个时期里得不到所有人的满意，但这是我们所能期待的最好的结果。

无疑，官员下海是政治体制改革中出现的带有方向性问题。过去官员身份的变化或转换主要是由体制内组织人事制度和政策的重大变化所引发的大规模的人事变动，并不直接涉及实质性的社会性结构变化，因此也不是由社会经济力量推动的社会结构性变化的反映，而目前的官员下海现象则是在这方面迈出了一个大步。如果说我们长期以来一直强调以经济建设为中心，不断促进经济群体成为社会的强势群体的话，那么，官员下海仅仅从人才流向上看也应该是合理的。虽然这一流向与长期以来党政官员转换的具体运行始终是在党的组织系统的有效政治控制中进行的做法，有很大的背离之处，但假如我们整个社会的全体成员居然对这样一个明确行为作不出任何新的阐释，那么这个社会的创新和演进的力量到底在哪里呢？

从孙中山的民国至今，我们已看到，一个具有生命力、能长期保持统治的政府，必然是一个学会正确地调解社会各力量的有效政府，它应该理解多元力量间彼此制衡的重要性，哪怕这种多元力量中的一部分积极因素曾存在于党政系统的内部，如果没有多元力量，它应该致力于培养而非毁灭新生力量。官员下海看上去是一部分精英份子转向了民间社会，但由此而壮大的民间力量应该是更容易理解和靠近政府所推进的改革事业，从而大大削减了在一些重大社会问题上由于利益的冲突可能出现的社会愤怒情绪，减少突然爆发的破坏力。

正确对待官员下海现象，应该是政治体制自身的调整和完善能力的表现。政治改革所面临最大挑战往往是，现行政治体制既是改革的对象，又是推行改革所依赖的组织手段。僵化的政治体制往往会成为政治改革最难突破的政治障碍，一个时期以来官员下海的行为，不会也不可能造成千万人纷纷逃离党政机关的混乱局面，这是一个连三岁小孩都清楚的事实。