试论县域旅游规划中的建设规划

包　惠　祝　影

1、县域旅游发展规划与建设规划的关系

旅游发展规划与旅游建设规划是全局与局部、宏观与微观、整体与部分的关系，在编制的时序上应先全局后局部，先宏观后微观，先整体后部分，旅游建设规划要符合并执行旅游发展规划，从而避免旅游产品的近距离、低水平重复的雷同，形成合理的旅游开发格局。

县域旅游发展规划是发展县域旅游业的基础和前提，要站在全局性、长远性、抗争性、纲领性的高度，通过把自身情况与外部环境的全面深入比较，谋求旅游业的发展方向、发展道路和发展行动，包括所要达到的中长期目标、将要开发的重要产品、需要采取的相关政策措施、获取竞争优势的策略、业内运转过程的规则等。同时要反映本县资源、环境、条件状况，提出景点设置、配套设施建设的可行性意见。县域旅游发展规划的编制依据是国家和省上有关法律法规、有关资源保护的国际公约以及本地区、本县的经济和社会发展总体规划。

县域旅游建设规划是在旅游发展规划的基础上，对规划的核心问题--旅游景区的建设进行旅游项目策划与设计以及与之相配套的旅游基础设施进行具体时间和空间上的安排；建设规划的依据是旅游发展规划和相关的建设规范、建设标准。

在编制时序上，应是先发展规划后建设规划。旅游发展规划的编制过程，就是对旅游产品的研制、开发和优化的过程，有了适销对路的旅游产品发展规划，然后再进行建设规划的编制，才具有科学性和可操作性。

在指导思想上，县域旅游发展规划一般是以促进县域经济发展为出发点，在贯彻落实本县国民经济和社会发展中长期规划战略的基础上，规定本县旅游发展的战略方向、战略目标、战略重点、战略布局、保障对策和措施。发展规划的指导思想起点要高，总揽全局，它是规划内容、规划技术、规划组织创新的基础，否则难以达到指导全县旅游健康、快速发展的目的。建设规划的指导思想则是以开发县域旅游资源、优化旅游基础设施为出发点，在发展规划的总体指导下，规定建设规划的方向、目标、对策和措施。

在规划审批程序上，县域旅游发展规划是本县国民经济和社会发展重要中长期规划的重要组成部分，应由县人大审批，而旅游建设规划则属于旅游部门规划，由县政府或县政府授权旅游主管部门审批即可。目前我国旅游管理的法规建设还不健全，许多县域旅游规划未经过县人大审批，这也是我国县域旅游规划实施过程中可操作性弱的重要原因之一。

2．县域旅游建设规划中的时序问题

县域旅游建设规划所要解决的问题是旅游发展的硬件建设问题，它包括旅游基础设施建设和旅游景区（点）建设两个方面。在县域旅游发展中，旅游产品和旅游基础设施是两大支柱，其中旅游基础设施是基础，旅游产品是结果，这两个方面缺一不可。然而，由于各县的实际情况差异较大，有的县可能基础设施建设条件较好，有的可能是旅游产品建设条件优越，但更多的是两者都差，且发展旅游业的资金有限，这就出现建设的时序问题，在建设规划中把哪一个放在优先的位置。

一般来说，在县域旅游建设规划中，应把旅游基础设施建设放在第一位，应先重点解决旅游景区与交通干线之间的连接道路，旅游景区内的游览步道，以及景区停车、环保环卫、供水供电、安全消防等设施。而旅游景区的选择应是本县境内的资源品位较高、发展潜力较大、所依托的主要交通干线建设已基本完成、投资见效快的景区。在旅游基础设施建设完成的基础上进行旅游产品的开发，应在市场导向下，优先开发具有优势的旅游产品。在资金有限的情况下应先易后难，滚动发展，先开发容易开发且见效快的产品，积累资金，然后开发其它产品。

3苯ㄉ韫婊中的投融资问题

在县域旅游建设规划中，不管项目建设规划内容如何，最终都会涉及到一个筹措资金的问题。计划经济年代，一切建设项目都是由政府进行投资建设的，政府是唯一的投资主体，所以就不存在筹措资金问题，只要是政府计划建设的项目，由政府财政拨款就可以了。在由计划经济向市场经济的转变过程中，政府的职能发生改变，虽然许多县都实施政府主导的旅游发展战略，但政府的财力都十分有限，不再是唯一的投资主体，建设项目的投资呈现多元化形式，且政府的资金逐渐退出了竞争性的行业，转向了基础的、公益性的行业。因此，在建设规划中应明确建设项目资金的筹措方案。应充分进行论证，在可行的条件下提出资金筹措方案。政府资金主要用于发展旅游业的基础性投资如道路、供水排水、电、环卫等设施建设。旅游产品开发主要由市场筹措，采用银行借贷、债券融资、股票融资、租赁与利用外资等多种融资方案。应该说明的是，在市场经济条件下，基础设施建设资金除政府拨款外，也可通过市场机制进行筹措，如BOT制和工程项目业主制等，BOT方式是政府将某项基础设施工程特许经营权授予开发商，由开发商出资建设完成，并经营一定时间后，无偿或以商定的价格转让给政府的建设方式；项目业主制是把工程项目建设单位作为建设该工程项目的业主，成为享有民事权利、承担民事义务的法人，政府和其它投资者通过股权体现投资，明确经营观念，业主通过经营获得投资收益。

4苯ㄉ韫婊中的可持续发展问题

可持续发展思想应该是旅游规划方法论领域中的根本思想，旅游建设规划中应该处处体现可持续发展的思想和理念。它不仅体现在旅游地环境保护、旅游资源保护等方面，还体现在对旅游业持续健康发展目标的追求。旅游地空间调控、时序调控是可持续发展思想在建设规划各个方面的具体体现。规划空间的容纳量最多并非是最合理的，而是以生态与社会环境的综合承受能力适度为最合理。因此，在县域旅游建设规划中，必须合理测算和设计环境容量，将旅游设施建设对自然环境、社会文化等的影响做出准确的评价和估计。环境容量包括自然生态环境容量和社会环境容量两方面。规划中的项目建设既不能破坏景区内部的生态平衡，也不能破坏景区的外部景观，建设项目的建筑高度要有一定的限制，建筑风格要与周围环境相协调；同时，建设规划的项目设计还要与当地的经济文化发展水平相一致。在少数比族地区，要特别注意从充分发掘和保护少数民族文化角度出发，设计能够体现当地民俗文化的建设项目，以免造成当地文化的退化及逐渐消失，杜绝设计建设对当地人民的心理、道德、风俗习惯造成消极影响和不良的后果的项目。

5狈⒄构婊和建设规划的组织实施问题

旅游规划是一项涉及面很广、综合性很强的工作，它有赖于各部门的广泛支持与配合，否则旅游规划很难制定，更难落实。旅游规划的水平高低和应用效果的好坏，既取决于前期的规划编制过程，又取决于后期的规划实施与管理，只有二者的良好结合，才能取得良好的规划效果，规划的组织实施是关系到规划成功与否的重要环节。在当前的旅游规划工作中，严重存在着重视规划过程，轻视规划实施管理的问题。不少规划的编制花费了大量的人力、物力和财力，而旅游规划一旦被评审（或鉴定）验收，似乎整个规划工作就算完成，至于规划实施管理期间，规划委托方的实施监督和规划编制方的“售后服务”都不再提。我国现行的行政管理体制对于旅游规划的实施有很大的阻力，主要是由于在现行体制下，旅游资源属于不同的部门所管辖，各行政部门为了各自的既得利益和地位，会无休止地扯皮、争斗，常常造成旅游规划难以实施。在一个县域范围内，旅游资源分别归文化、宗教、林业、水利、园林、国土、旅游等部门管理，在编制发展规划时，应广泛征求各有关部门的建议与设想，切实达成一致意见，这样的规划才具有可操作性，有利于组织实施。目前，大多数县在旅游开发中，均实行谁管理，谁开发、谁受益的原则，因而旅游建设规划大都是由资源管理部门自行编制，如若管理不好，则势必会造成建设规划突破发展规划，导致重复建设，破坏资源的现象发生。因此，为了有效地实施旅游发展规划和建设规划，要不断加强与各部门和行业的协调，以此形成大旅游意识，营造旅游事业发展的良好环境。同时，要在规划中要明确各有关部门的具体分工，各部门各司其责，还应成立规划实施领导小组，协调各方利益。这个领导小组应由县上主要领导担任组长，成员由与旅游相关的部门领导组成。通过定期召开工作协调会等形式，组织规划的实施，协调规划实施中出现的问题。

（作者单位：华东师范大学西欧比美地理研究所）