权衡中的两难

几年以前，世界银行做过一个报告，对一般国家（包括中国）提供税收优惠的得失进行分析，主要是比较通过税收优惠吸引的外资数量以及通过税收优惠造成的财源流失数量。这两个数量对比所得到的一个结论是，提供税收优惠对于东道国并不合适。报告指出，税收优惠并不是吸引外资唯一的因素。外商到中国投资，一般政策上的优惠，当然是其考虑的重要因素。但是，外商要进行长期投资，更看重的是法律体系的完备性，政策的稳定性以及规则的透明度。

Wells教授的分析更为细致和深入，特别是更为鲜明和强烈地指出与税收优惠相联系的政府机构的贪污腐化、设租给整个经济带来的隐性间接成本。从上述角度揭示的道理应当引起我们的警醒。这是第一个层次。

我们还需要考虑第二层面的问题。对税收损失，挤出投资，税制不规范，官僚主义腐败，以及运行中的一些弊病，我们此前并非没有认识。问题在于，如果这些不合理的因素这么明显，为什么后起的欠发达的国家在实施现代化战略，从而加快缩小与发达国家之间的差距时，都无一例外地选择实施税收优惠呢？

我的一个解释是，因为法律体系的完善、政府的透明度、政策环境稳定都需要一个相对漫长的过程来实现，这些是慢变量；而税收优惠可以马上做出来，是一个典型的快变量。

以中国的开放为例。税收优惠是在一系列制约因素之下的一个可选择的积极方式。改革开放之初，税收优惠并不仅仅是简单地吸收了外国资金，更作为一个支撑开放度的支点，并且反过来逼迫国内对改革有所动作。原来我们意识到要改变的东西，在没有开放的压力下往往不会改变。这是一个以开放促进改革的过程。我们管理的创新、技术的创新乃至机制和体制的创新，都在开放的情况下被驱动、推进。实际上，法律体系的建设等等是随之而来的。

比如，入世后逼着我们清理政府的文件柜，清掉一系列拖着没有清理的东西，这是开放下的综合效应，也是法治化和改进法规体系的一种前提。税收优惠引进一笔资金的同时，带来的还有许多新的观念，特别是促使机制转换的理念。进而带动各种创新。在中国改革初期我们已经看到这种情形。这样的历史阶段上，税收优惠的必要性自然会更强烈一些。

以后随着市场体系的发展和完善，向一视同仁、国民待遇的政策环境靠拢，是发展的一个应有趋势。但在目前阶段，引进外资仍有较强烈的综合效应，中国政府在内外资企业所得税并轨等方面采取谨慎的态度，并不是马上就改变，是有一定道理的。

难题在于，要顺应这种长期趋势进行政策调整，政府体系内部难免有阻碍。因为官员可以通过具体掌握优惠尝到甜头，动机上不想大力度缩减。一个典型的例子是，按规范分级财政的逻辑，地方有一定的税收调整权，但现在这种权限很容易被过多过滥地运用。

既然优惠是一個有效打开局面的政策，同时又可能造成设租寻租的行为，我们就要处理好第三个层次的问题。我们要从一个现实中混沌的、非规范的状态，一步步走向比较规范的状态，这个过程中要有一个权衡，如西方所称的trade off。开放促进改革，但其初期发展过程中诸如税收优惠这类措施反过来可能成为官员寻租的一个支点。化解既得利益的阻力是在过程中必须处理好的问题，客观上这是个政府自我改革的硬过程。需要强调和努力克服的是权衡中的两难困境。