城市公共工程复合投资初探

李建文　张　禾

城市建设今天已成为整个社会经济发展的重要组成部分。到本世纪末， 世界城市化平均水平已超过50%，我国也在加速城市化进程，从而将城市建设推到了世界经济发展的主题和标志地位。

城市公共工程作为城市建设的核心内容和基础，其配套扩充的滞后， 已成为制约任何城市社会经济发展的重要方面。从当前全国各城市吹响的“筑巢引凤”、 “强化城市基础设施建设”号子，我们就可以看出各城市、 各级政府的决策者已充分意识到这一问题的重要性。从总体投资渠道及其回报方式的构成看， 目前城市公共工程的协调扩充问题、投资回报与管理问题未得到很好的解决。 整个投资──管理──收益──扩大再投资的循环，仍存在着诸多深层次的矛盾与问题， 从而严重地阻碍了城市公共工程投资的良性运转，出现许多城市要么因公共财力的限制，投资不足， 导致城市公共工程配套严重滞后，城市投资环境差，经济发展落后，反过来又因经济发展缓慢，公共财力更不足，城市投资环境的改造更软弱无力这样一种恶性循环； 要么因原有的超自有财力建设、过量举债，造成城市公共工程债台高筑，不堪重负， 再举债已力不从心，而其他配套产业又跟不上，将城市公共工程的下步扩充建设带入一个死胡同。因此，我们有必要反省一下原有的城市公共工程投资体制， 对新时期城市公共工程投资体制作深入的研究。

一、城市公共工程投资的历史沿革

（一）城市公共工程投资的产生

我们虽然无从考证世界上第一个城市公共工程是哪一项， 但可以考证到城市是由集市发展起来的，而第一个城市公共工程则是集市中的一个街道， 这条街道的建设是由当地的商贾牵头， 动员该集市固定商人和居民（这些居民绝大多数同时也是商人）凑分子修建起来，相当于现在的集资建设， 集资份额依各自所占铺面或摊档的尺寸面积与生意大小算定，其投资回报分两部分。第一部分，也是最主要的一部分， 是投资者可永久性免费享有这一公共工程的使用权； 第二部分是对外来流动商人收取摊租（场地费），收取的摊租收入一般不作分配，而主要用于本街道的修缮。 此时的政府既不投资，也不收投资税和摊租（摊租问题已在地赋中解决），只对商业活动本身征税。这一最初的城市公共工程的投资雏形为：由受益人按比例集资筹建，自建自用， 同时可享有其使用权转让、获取收益（即经营管理权）。 政府无意识地给予了这一投资行为免税政策。如果用理论性的语言表述， 那么城市公共工程投资的最初模式即为：无政府状态下的自由组合投资，谁投资、谁管理、谁受益。

后来，有实力的商贾们开始逐步剥夺本地中小业主的投资资格， 实行垄断投资，同时投资的范围也开始逐步延伸，从自家门前的街道到公共市场、 公共仓库……直至后来出现的给排水等公共设施。 此时的官府亦已意识到城市公共工程的建设对活跃市场、牵动经济，从而增加税收有着积极而重大的作用，但仍未直接介入投资行为， 仅限于鼓励、维持和动员组织活动，其所想到的是增加税收与提高本地的经济地位。 可以说，这一阶段的城市公共工程投资机制， 已从官府的冷眼旁观转变为积极鼓励与引导，由摊派式的凑分子集资转化为主动的自由投资， 由自建自用为主转变为以经营为主，但谁投资谁受益的投资原则没有改变，这便呈现出城市公共工程的产业化端倪。

（二）政府介入城市公共工程投资

随着商品经济的迅速发展，城市规模迅速扩大，城市公共工程不论在范围上、 规模上的需求都在迅速扩展，商人在城市公共工程的建设上渐渐地感到力不从心。 其原因主要在于：首先， 城市公共工程从经济属性而言具有强烈的无排他性和无竞争性。许多城市公共工程项目不能提供直接的经济效益，无法阻止他人使用， 如城市排水、治污、绿化、市政交通等，商人难以获得可靠的投资回报。其次， 城市公共工程规模要求大、投资甚巨，非单个商人的财力所及；城市公共工程的建设与管理涉及面很广，它的建设前瞻性强，必须要超前适度发展，非商人力所能及。在这种状况下， 政府要发展地方经济，增加捐税收入，提高官府的荣耀， 就不得不直接介入城市公共工程的建设和投资，但介入的形式是多样性的，介入的程度也是渐进性的。 有一点是不容置疑的：政府是为了增加税收才介入城市公共工程投资的， 或者说政府是从增加税收的角度介入城市公共工程投资的，这才是它的初衷。

政府直接介入城市公共工程投资的第一阶段是：以“父母官”的身份进行社会总动员，动员社会力量和社会资金投入城市公共工程的建设。 这一步基本上没有奏效或收效不大，这是因为其未能切实解决投资回报问题和管理问题。第二阶段， 政府以霸主的地位开始了摊派，按商人业主经营面积和商业营业额捐、按人头捐、 按财产捐，五花八门；同时，项目建设与管理统归政府承担， 这一阶段前期起到了一定的作用，仍然没有解决投资回报问题，因而捐资人捐到一定程度，也就不肯再捐了。如果政府一味强摊硬派，则只能逼商人卷席迁徙了。本是招商变成了赶商。第三阶段， 政府以公正人的身份打出城市公共工程的公益性旗帜，并且提出了公平、合理负担的原则，将硬性摊派、直接征捐转变为税收形式，纳入法治，只要是被定为公益性的城市公共工程，全部由政府投资、政府建设、政府管理。此时，不论是本地的还是外地流动的商人（包括产业商人和居民）都无须为某一工程直接一次性捐缴大笔资金。 而城市公共工程建设所需资金全部由政府建立公共财政，以税收的形式向社会广泛征收和积累，这一步可谓非常奏效，虽然其中曾有多次的变革调整， 但其基本思想和做法一直沿用到现在。

这一漫长的阶段始终贯穿着这么一条线。 政府从增加税收的角度介入了城市公共工程的投资，又以税收的形式收回了城市公共工程的投资， 并且循环支撑了不断扩大的再投资，这一阶段政府充当了惟一的城市公共工程投资与营运管理主体， 形成了公益性、合理负担、共同享有、 法制均衡征集资金的较成熟的城市公共工程投资建设理论与模式，对城市公共工程的投资、建设和管理与营运起到了巨大的作用， 极大地推进了城市规模的迅速扩大及其配套建设的完善， 确立了政府在城市公共工程投资上的统治地位。

必须指出，这一模式所带动的城市发展并不平衡。由于各地、 各个时期的社会制度不同，地理环境各异，经济发展水平参差不齐，在同一理论模式下， 有的城市得到了超前的公共工程配套发展，有的城市却严重滞后，甚至形成经济发展水平越低，其争取到的新的投资越少这样一种恶性循环。因此， 时至今日对于发展中国家的相对落后的地区来说， 要想依循这么一种城市公共工程投资建设理论与模式缩短与发达国家与先进地区的差距是行不通的，甚至差距会越拉越大。原因很简单， 就是资本的自由流动具有强烈的趋利性，总是首先流向那些投资环境更好、 城市公共工程更配套完善的城市。这个时候，便出现了举债超前进行城市公共工程投资的理论与做法。 以上海为例，该市从1995年至1999年平均每年财政收入为987亿元，而能用于城市公共工程的资金仅为40多亿元，到1999年底，上海市的城建累积债务已达643亿元。作为上海市政、公用基础设施建设的专业投资公司──上海城市建设开发总公司， 每年的筹资金额约在100亿左右，其中市财政20多亿，其他基本上为融资举债，所筹资金中约三分之一用于还旧债（新债还旧债），逐年累积，到1999年底，其负债余额已高达543亿元，再举债只能将这一情况加重，让城建列车苟延一步，于根本上摆脱这一矛盾和困境无补。

（三）我国改革开放前城市公共工程投资状况

从1949年到1978年前后30年，我国的城市公共工程投资是在国家高度集中， 统收统支的财政体制下， 作为城市经济建设的一个附属品（而不作为城市经济发展的必备和基础条件）来加以维护（而不是发展）。且这一维护还不断遭到冲击和破坏， 城市公共工程的投资只有国家这一单一的主体，全国排队， 国家计划排到哪个项目就修建那个项目，别说商人，连省长都不能决定任何一个城市公共工程项目的修建。 任何城市公共工程都是纯公益性的，投资不讲回报，不计报酬。直到1978年， 中共中央作出了《关于加强城市建设工作的意见》决定， 我国的城市公共工程投资才真正得以恢复和扩展。 这《意见》一是将城市维护费的开征范围扩大到一些工业比较集中的县镇和工矿区；二是在所有的省会城市、城市人口超过50 万人的大城市以及对外接待和旧城改造任务大、环境污染严重的共47个城市中，试行每年从上年工商利润中提成5% 作为城市维护和建设资金的办法， 明确在国家基本建设计划中对“市政公用设施建设”专列户头，由国家财政或地方财政预算拨款，加强管理， 城市公共工程的投资建设从此开始起步。这一时期的城市公共工程投资没有理论也不讲模式， 如果硬把之归纳为：国家统收统支，统筹安排，并将之视作一个理论模式，未免太牵强附会，不敢苟同。

（四）改革开放后我国城市公共工程投资的发展

1980年，国家建委提出“综合开发城市”的建设方针，要求无论工业或民用项目，必须使房屋建设与市政公用设施建设配套进行，同时交付使用；配套设施的建设费用，由开发部门垫付，通过向用户收取开发费进行补偿。这一城市建设综合开发方针，对城市的旧城改造、新区开发、住宅建设、解危解困和城市基础设施建设的协调发展，加快建设速度，提高项目质量和经济效益，发挥社会化大生产的优越性，起到了有力的促进作用，也打开了多渠道筹集城市建设资金的新思路，城市建设资金开始向多元化发展。

1985年，国务院发布了《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》，以城市维护建设税取代了“城市维护三项费用”。1986年，召开了全国城市建设工作会议，次年，国务院发布了《国务院关于加强城市建设工作的通知》，重申城市建设与经济建设协调发展的指导思想和建设方针，提出了基本建设计划和技术改造计划对工业项目和相应的城市基础设施项目要配套安排，市政设施要逐步实行有偿使用。

1993年，国家实行以分税制为核心的新财政体制，明确了城市建设是地方政府的职责。各级地方政府为加快城市基础设施发展，转变观念，努力开拓资金渠道，逐渐形成了市场机制与行政手段、国内与国外、直接融资与间接融资并举的城市建设资金筹集格局。城市公共工程投资持续大幅度增长，“八五”时期达到历史最高水平， 城市公共工程发生了量和质的变化，城市投资环境与人民生活水平得到明显改善和提高。

由于城市建设资金渠道多，许多资金来源于预算外，涉及面广，管理分散， 不少项目是由受益者直接承担建设的。

从城市公共工程投资、建设、管理、收益、回报这一投资系统机制的漫长的演绎历程看，在投资方面， 城市公共工程从无政府状况下的自由组合投资→商贾竞争投资→政府引导保护投资→政府垄断投资→多元化综合投资， 经过了漫长与曲折的变革，逐步趋向于成熟，形成系统。在投资的回报方面，从自建自用→经营性直接回报→无直接回报→公益性间接回报→直接经营性回报与间接公益性回报相结合的综合回报模式，同样经历了多次的反复。在资金来源方面，从社会个人积累与举债到硬性摊派到国家税赋征集与政府举债，再到敞开门户多元化筹融资，也是经历了多次的反复。 这三个方面是相互联系的，虽然有过诸多碰撞、相互矛盾的历史环节， 最终走向协调统一。历史证明，只有三者相协调统一，城市公共工程的投资才能扩展，反之则会倒退。从总体上说，我国的城市公共工程的投资虽经历了风风雨雨、 多灾多难的反复折磨，但自改革开放以后，已逐步形成了自己的行之有效的模式， 这就是有中国特色的城市公共工程投资模式，它对于发展中国家缩短与先进国家的差距， 对于协调整个国民经济的全面平衡发展有着巨大的积极作用，取得了举世瞩目的成就。 但这一模式是否就完善了，是否就可一成不变地长期推行下去呢？现实情况不容乐观。

二、我国当前城市公共工程投资中存在的问题

从目前理论和实践看，我国当前的城市公共工程投资至少存在三大矛盾、 三大问题和三大误区。

三大矛盾是：城市公共工程的供需矛盾、 城市公共工程举债与其现实偿还能力的矛盾、公益性与经营性的矛盾。

三大问题是：投资与管理的协调问题、政府职能转变问题、项目分配问题。

三大误区是：过分超前、过分强调直接收益、项目不配套。

这些综合反映了当前城市公共项目投资机制仍存在着一系列深层次的问题， 这些问题集中体现在以下几个方面：

（一）资金的来源与渠道过于狭小。一方面不能很好的集社会闲散资金与富余资金用于城市公共建设，仅仅依靠财政投入和个别资本的投入， 明显不足以支撑庞大的城市公共工程系统的修建和维持；另一方面财政资金安排比例过小， 使政府在城市公共工程筹建中的主导地位难以确立，铺底资金不足、融资手段过软。

（二）投资回报不明晰且不公平。一方面城市公共工程总体直接投资收益不明显，难以达到当时的资本市场平均利润回报率，造成投资收益过低，投资回收期过长，直接影响了社会投资的积极性；另一方面城市公共工程各项目之间投资直接收益差异很大，一些项目直接经济效益较明显，而另一些项目其经济效益则需通过长期的间接的渠道来实现。政府在这方面又没有很好的调节协调措施， 很容易出现直接经济明显的项目一哄而上，而另外的项目则被拉下。

（三）投资管理不规范。谁投资谁管理往往由于多头为政而造成整个城市管理的混乱，容易出现乱收费和画地为牢的现象。 致使城市公共工程不能很好地发挥其应有的作用，甚至反过来阻碍整个城市经济建设的协调发展和招商引资的开展。 如果一个城市到处是收费卡，收费标准又不合理，试想还有谁愿来这里投资经营，本地居民出门走一步都要花钱能有好心情吗？

（四）城市公共工程项目配置不完善。城市公共工程在某个意义上讲并不是孤立的，它的主要职能是为其他的项目和整个城市的环境配套服务。 如果将城市公共工程与其他经济建设项目完全划割开来，孤立地对城市公共工程进行投资并从中收取回报，那是不能自我运行的。因此，这里面存在一个项目的有机结合问题。

（五）城市公共工程建设的资源没有得到很好的统筹使用。 城市公共工程资源不仅仅是财政专项资金，同时还包括国有土地及其配套的经营性项目， 如果仅仅依靠财政专项资金而没有把其他的城建资源综合进来统筹安排使用， 那么城市公共工程的自身发展难以实现。

三、复合投资体系的构想

综上所述。要解决当前城市公共工程的投资问题，必须将筹资渠道、 项目建设与经营管理及投资回报三方面有机结合起来，形成一个系统的整体。 这就是城市公共工程的复合投资体系。

城市公共工程复合投资由三条组合线构成。一是资金合成线， 即以政府的城建资源（包括财政的城建专项资金、土地收益、 市政公共设施配套费与合理的公共工程使用收费）为基础，通过有效的融资方式和集资渠道，将政府的、社会的、个人的以及国外的能用于城市公共工程的资金有机地合成一个城市公共基金， 形成一个强有力的综合投资主体。二是项目的合成线，将公益性的、半公益性的城市公共工程项目其直接服务配套的部分同其他产业经济项目有机地结合起来，形成许多合成块，在每一个合成块中通过其他产业经济项目的有效开发与经营，获取利润来弥补和支撑公益性、半公益性公共工程，实现投资的合理回报。三是管理合成线，政府作为行政主管从公共工程管理经营主体中退出来，将其原来的投资职能与城建资源转移给下属国有专业公司，以这个专业公司为核心，集合其他的投资者共同构成城市公共工程建设与经营的统一体或联合体，依照有关市场经济法规实施具体的建设与经营管理。

将这三条组合线再结合在一起， 形成一个由筹集资金到建设经营到收益回报再反过进行扩大再投资，如此不断扩展的良性循环体系。这一体系犹如一个集团股份经济实体，犹如一个经济联合舰队，可分可合、分合有序，可紧可松、松紧有度。 这就是城市公共工程复合投资的涵义。

构造城市公共工程复合投资体系，需要解决以下主要问题：

1.能有效地集合资金，打开广泛的投资渠道，让社会各阶层各方面的资金安全有效地融入城市公共工程基金这一系统。

2.能较好地解决回报问题，利用项目的互补原则，保证投资者稳定的在资本市场平均利润线以上的均衡收益。

3.能较好地协调解决投资、管理、收益三方面的矛盾。在这么一个联合体内，投资者、管理者、经营者得到了很好的统一。

4.政府有利于将有效的资金从前一个投资项目中抽出来，启动下一个投资项目，如此反复利用，实现用较少的资金循环，带动不断扩大的城市公共工程配套建设。

以上问题解决了，就不愁资金的短缺。现在的资金市场不是没有钱，但投资讲求效益，讲求回报，讲求避免风险。在城市公共工程复合投资体系下，将政府的资金与社会的资金紧密地捆绑在一块，将各个投资主体紧密地拴起来， 形成一个庞大的经济联合舰队，同时将效益明显的开发项目和经营项目与公益性的、 服务性的配套城市公共工程有机地结合起来，以产业项目养公益项目，均衡各项目间的投资收益， 保证其投资回报，也让城市公共工程充分发挥作用。这样，资金就会主动地流入， 再投资也有强劲的吸引力。第一个循环作好了，第二、第三个循环就容易推进。

还有一个问题需要特别提及，那就是风险抵御和化解问题。 为让一般的或零星的投资者放心，一方面政府应该把风险责任最大限度地承担起来， 另一方面必须将城市公共工程的投资与整个城市经济建设的效益联系起来，拉长产业链条， 将产业盘子扩大。换句话说，也就是城市公共工程要形成一个整体，要将关联项目包括进来， 规范范围要做大，规范大了抵御和化解风险的能力就强。比如， 其中一个项目效益不好，还有别的项目可以抵补；这个项目亏了，那个项目却赚了大钱，相互支持， 整个城市公共工程系统就会得到稳定的持久的发展， 如果将每一个单项孤立地划割开来进行独立的投资和经营，风险肯定增大。

四、城市公共工程复合投资的实施与范例应证

需要特别强调的是，将城市公共工程与经济项目结合起来， 必须根据具体情况，因地制宜、因时制宜，不能将城市公共工程所服务的所有项目都包揽进去， 那是整个城市经济建设的概念而不是城市公共工程复合投资的概念。 我们说公共工程与经济项目的结合，主要是将公共工程直接服务的项目与资源性配置的项目相结合， 并且这一直接服务的项目与资源配置项目还必须有明显的直接经济效益。 比如投资新开一条市政道路， 我们就可以考虑将这条道路两边的部分土地开发项目结合到这条道路的投资工程中去，这就是一个资源配置项目与公共工程的结合。 简单地说也就是以地换路。如果说道路建成后也是一个城市开发资源的话， 那么国家在这一以土地资源换交通资源的置换过程中并不吃亏，因为土地开发的收益虽然用于弥补了道路修建的投资， 但国家并没有丢失土地本身的原始价值， 同时开发后周边土地的增值给国家带来了长期的效益。广西南宁市琅东开发区的成功范例，就是利用了这一原理。 琅东在开发前，其土地的价值因为交通与城市配套问题并不能很好地实现，通过以地换路， 以地换配套设施的综合开发，其土地价格猛增，市场地价几乎是开发前的四至五倍， 再加上其他政策的配套与政府搬迁的引导作用， 琅东开发区迅速形成为一个全广西规模最大、档次最高的城市新区。这不仅有效地改善了南宁市的市容市貌， 同时极大地推进了南宁市的整个城市经济建设。

琅东效应所反映的还仅仅是项目结合这条合成线的作用， 如果我们将上述城市公共工程复合投资的三条合成线有机地结合起来使用， 效果肯定会比琅东效应高出好几倍。

在资金合成线上也不乏成功的例子。广西邕宁县的沿海经济走廊开发区，地处南宁市的远郊，原为一片荒丘，惟一的有利条件仅仅是有一条南北二级公路穿过， 当时大多数人都不看好这一开发区的前景，但是邕宁县采用了资源合成开发的原理， 以我出地你出钱共同开发、共同经营、共同受益的方式， 配套以低门槛的优惠政策和恰当的市场定位，将之定位为私营业园区， 结果一下子涌入了巨大的意想不到的投资进行城建的系统开发，先将区域道路、给排水、 电讯等“五通一平”系列公共工程设立起来，形成一个较好的投资环境，让土地迅速升值，然后实施广泛的招商引资。 经过短短几年的开发经营， 目前邕宁沿海经济走廊开发区一下子跃升为国家级经济开发区，土地升值了四倍多，开发区1999年工业产值突破30亿元大关。 这一开发区的开发建设注意到了投资风险的抵御和化解问题，在吸收前期投资时， 政府许诺投资者所投入的资金如果届时达不到预期效益，在一定时期内政府将视同银行存款给予本利偿还，让投资者吃个定心丸，结果所有的投资不仅实现了预期的效益，而且普遍获得了超额收益。这也可以称作邕宁沿海开发区效应。

还有一个综合的可供参考的范例，那就是澳大利亚墨尔本市计划修建一个中心广场， 政府将这一个广场的修建项目附加上广场周边的商业经营项目和地下停车场及商场项目结合成一个整体，对社会招商，并许诺谁投资谁经营管理谁受益， 规定广场作为一个公益性项目，不允许收费，但其维护管理仍要投资者长期负责， 这也就是将项目组合线、管理组合线、投资组合线三线有机再组合。 因为这个项目投资额比较大，结果是由一个财团牵头，集约了数十家投资商进行联合投资，其联合方式也是多样的，其中有入股方式，有分项承包方式，如某一个商业单项由一个投资商进行投资经营，附带广场修建补偿维护费等，目前这个项目运作良好，经济效益显著，广场的管理井然有序（广场的实际日常管理是由投资商每年按一定份额支付政府有关部门管理费用，由政府有关部门实施具体的管理）。

从实践经验看，城市公共工程复合投资实施是可行的。从我国目前的经济发展状况和城市经济建设水平来看，在我国各城市实行城市公共工程复合投资，已经有充分的经济条件和理论依据。

从经济条件上讲，经过20多年的改革开放，多种经济成分迅速发展，众多的经济组织和个人已经有比较丰厚的积累。多元化投资主体已经形成， 社会富余资金与游动资金比较丰足，投资愿望比较强烈，只要将这一投资领域开放并有效地疏导好投资渠道，理顺有关投资与回报问题，吸纳足够的城市公共工程投资便可以实现。

从理论上讲，政府职能在调整转变，政府在投资与管理城市公共工程上退居二线，将这一职能下放专业公司并不会改变公共工程的公益性，也不会影响公共工程的管理和使用。同时，公共工程恰当的实行有偿使用，合理收费，这也是政策所容许的。再者作为一种投资行为，投资者将资金投入城市公共工程与投入其他产业开发并没有本质的区别，关键是政府要完善管理制度，实行有效的引导。

城市公共工程复合投资系统的实行，将综合解决当前城市公共工程投资建设中一系列的问题，有利于吸纳最大的资金投入，并保障投资的安全性与投资回报的稳定性，极大地推动城市公共工程配套的系统的发展。其社会效果和经济效益都将得到几何级数提高，城市公共工程复合投资理论的确立，有其坚实的理论基础和成功的实践范例，其现实意义非常重大，发展前景非常宽大。

（作者单位：李建文，柳州市计委；张禾，国家开发银行）