海关的困惑

■策划：本刊编辑部执行：张　良

条子和招呼怎么对付？

据说，大部分海关关长的办公室抽屉或保险柜里都有一堆各式各样的条子。条子从哪里来？写了些什么？只有写条子和看条子的人才知道。还有一些只存在于空气中的“招呼”，则更是来无影去无踪。在远华走私案审理中，这些“条子”还成为被告律师一个重要的辩护手段，以说明“一线人员”在“上头”压力下的身不由己。

海关虽是从上到下一条线的垂直领导体制，但俗话说“强龙不压地头蛇”，海关一般很难超然于“地方利益”之外。一声“关照”里面有太丰富的含义。上级领导、地方首脑和特种企业的面子就摆在那，给不给?在权力的序列中，海关并没有一个很高的排名。海关总署提为部级也才是不久的事。

不可否认，有些要求“关照”的招呼不无道理。市场经济，效率就是生命。细细的核查虽然对缉私有利，但也让守法的企业头疼。在走私“长盛不衰”而行业格局变化快得让人“3个月就会变老”的IT行业，海关缉私和通关效率的矛盾尤为突出。许多IT厂商反映，由于海关要求提供的单证太多，手续太复杂，甚至对货物采取全检。而IT产品不像成品油和汽车等相对容易检验，特别是散件，非常精细，全检的难度相当大，需要的时间较长，有的甚至前后时间长达几个月，这势必严重影响到厂商的生产经营活动。另外，由于IT产品的货值高、占用资金量大，货物在海关停留的时间越长，企业的资金周转越困难。

此外，冰鲜商品之类的东西更是不能久留。

打私正酣而入世在即，严防走私回潮的“死命令”和监管查验方式落后、手续繁琐，效率低下，社会反应强烈的“呼声”交织一起，海关如何两全其美？

近日正大张旗鼓进行的通关作业改革将以“边检管人、海关管物”、“一口对外”的原则进行。在国务委员吴仪审定的“改革指导方案”中，海关将形成决策权、监督权和执行权相互制约、相互配合的有效业务管理结构，使通关效率进一步提高，并防止执法腐败。来自试点海关的消息说，新的通关作业模式使海关现场实际监管力度明显加大，而申报正确、程序规范、单证齐全的报关货物，通关速度却得以明显提高。似乎，两难的问题已不是问题？

综合治理如何综合？

“综合治理”是个有中国特色的词，它背后的含义十分丰富。需要综合了，说明以前很分散。而相关部门之间的合作无法自己顺利搞掂，往往只好成立一个“综合治理小组”，由更高一级的部门把他们捏在一起。打私是个复杂的事，仅在口岸管理中涉及的部门就将近20个，海关虽然是主管部门，但和其他部门的“综合”也是必不可少的。

在近期的打私高潮中，“备忘录”是一个流行的词。这个由海关和一个个部门签的合作协议内容繁多，包罗万象。说起来，不综合，海关的打私将难以顺利进行下去。

海关在海上拦住一条船，怎么知道它是来自香港还是福建？怎么知道它装载的成品油是合法还是非法？进口单据上的数量是1万吨而码头不声不响地卸下了1.5万吨怎么办？这时候，海关的检查依据就是来自交通部门的运输单证、进出港记录、卸货量统计表等。走私客假冒伪造而查不出来是海关的责任，但如果他们持有的单据毫无瑕疵，在这“真实的谎言”面前，海关的能耐又如何发挥？查验人手再多又有何用？

在今年初的海关总署与交通部签署合作打击走私违法备忘录的仪式上，海关总署主管官员的话讲得很坦率：从广东省内海关查获的成品油走私案件来看，各类运输船进行走私违法活动的占总数的一半以上，同时一些非设关码头也存在未办海关手续，私卸货物的情况，另外还有一些“三无船舶”在进行走私活动，一些陆上交通工具在岸上接应和疏散走私货物，这些都需要交通部从行业管理的角度积极配合海关的打击走私工作。

最后，在双方各自宣布了多项承诺后仪式结束。乘着这股热潮，海关一口气和港务、铁路、航空、公路、外经贸部门、行业主管部门和行业协会等签下了大量协议，南宁海关更是把糖业、烟草、石油等部门都一起拉进“行政互助联手打私”的协议中。

不过，运行大半年下来，有海关人员说，效果如何需要更长时间的检验。磨合不是一天两天就能完成的。

至于被各方寄予厚望的口岸电子执法系统，这种通过互联网交换各部门信息的“网上缉私”，有人就持谨慎的乐观态度。信息的互通不是架一张网就能解决，对方到底愿意放多少信息上去？态度和效率会如何？信息的真实程度有多高？没人能打保票。

上岸后怎么办?

一位赴欧洲学习回来的海关官员谈起见闻说，他印象最深的是国外口岸检查的简捷和海关的潇洒。

欧洲人不需要把那么多“部门”摆在关上，因为他们有一个“立体防线”，而不必在关口上“死守”。而我们则是“过了关，上了岸，就是神仙也管不着”。走私与缉私的较量基本集中在那条长长的国境线上，海关人员顾此失彼，疲于奔命。珠江口“蚂蚁搬家”式的走私客，面对海关就大有“拖垮你为止”的气势。处理一宗“蚂蚁”的法律手续与处理一宗“大鳄”相差无几，过去一个月也许就七八份法律文书，如今的工作量翻了100倍以上！

欧洲人的走私防线可不止关口这一道。能将私货顺利通关的人会在最终收获利益之前遇到更大的麻烦。为尽快回笼资金，私货一般总是很便宜地出手。我们可以在某些私货集散地买到几万元的进口汽车，对国有石油企业产品价格占据压倒优势的走私油，比正规商场的产品便宜一大截的电器……而这在欧洲是不可想像的。任何不正常的低价格商品会很快引起行业协会的注意，欧洲那些真正由企业产生、为企业服务的强有力的行业协会有能力把来历不明的货物驱逐出市场。这也是在一个成熟市场上，会有毒品、武器、核原料等特殊走私品，而少有大规模日用走私品的原因。

在中国，且不说不规范的市场中有大量供地下经济生存的“缝隙”，即使是一些傻瓜也能看出是私货集散地的沿海沿边大型批发市场，也往往有工商部门堂而皇之地进驻管理收费。而且，每次取缔总是百足蜈蚣，死而不僵。

与海关关员比较起来，欧洲税务官是海外走私客另一个最怕。论无孔不入、死缠烂打，走私客在税务官面前只能甘拜下风。西方有谚语：“所谓噩梦，就是税务官敲门。”历史学家黄仁宇曾总结说，以数字来管理国家是西方人的传统，也是优势。当几乎全部资金往来都被数字精确化之后，只有少数私货能承担起将黑金漂白的高昂成本。

网上缉私是中国海关数字化的起步，但只有将全国的经济管理都数字化之后，海关的重负才会真正被分担。毕竟，在球场上只靠守门员是守不住门的。

权大了还是小了？

在打私高潮中，《海关法》的修改是一个重头戏。始料不及的是，还由此引发了一场海关权大还是权小的争论。

在严打走私的大形势下，加强海关权力已是大势所趋。但一些全国人大常委会委员们则看到了另外一些事情。鉴于当前有些海关人员参与走私活动的情况较为严重，且在已查处的走私大案中，很多涉及海关本身，往往有海关关长参与。委员们提出，必须加强对海关执法活动的法律监督。在轰轰烈烈的打私氛围中，人大保持了一种难得的冷静和成熟。

最终，艰难通过的修正案保持了某种法律上的平衡。既明确了海关侦查走私犯罪公安机构履行侦查、拘留、执行逮捕、预审职责的执法依据，对防止各地方、部门干预海关执法等进行了修改。同时又对有关海关关长权力的条款进行了修改，将重大事情工作程序中“经关长批准”修改为“经直属海关或其授权的隶属海关关长批准”。并明确规定海关总署应当实行海关关长定期交流制度，海关关长定期向上一级海关述职，上级海关定期对下级海关关长进行考核等，以防止海关关长个人权力被滥用。

这个将于明年1月1日正式实行的新《海关法》效果如何？希望会有一个好的答案。

不过，无论海关是权大权小，监督是多是少，在中国，海关始终是个让人羡慕的职业。在普遍裁减公务员的大环境中，中国海关却在持续地扩编。当今年招收2000多人的消息在校园传开后，在全国9个报名点，许多学生在报名前三四个小时就排起了长队，有1.5万多名大学生渴望成为海关的一员，他们将成为打击走私的生力军。□