战国时期中央与地方关系简论

2000-03-10周书灿、陈晓东

历史教学·中学版 2000年12期

周书灿、陈晓东

战国时期，随着经济关系、阶级关系的变化，中央集权制出现。郡县制的确立，使得西周、春秋以来以宗法分封为特点的中央和地方的政治组织最终退出了历史舞台。在新的形势下，新的官僚制度代替了以往的贵族世卿世禄制，各大诸侯国也分别建立起中央集权制的政治体制。战国时期中央集权国家的地方行政组织是郡、县，郡、县的行政和军事权力都控制在国君手里，国君直接任命郡、县长官并加以考核。县以下有乡、里、聚(村落)或连、闾等基层组织。战国时期各诸侯国的统治机构从国到郡，从郡到县，从县到乡有系统地分布到每一个角落，层层控制着整个国家。

1笨ぁ⑾叵嗤常权集于君。

战国时期以郡统县的行政管理体制在各诸侯国内得以逐步确立，大大便利了国君的集中统治。在郡县制政体下，国君直接任免郡、县长官，郡守、县令对所在郡、县只有管理权，没有所有权，郡、县的军事和行政权力实际上也都控制在国君手里。官僚制度建立后，不再用封邑作为官禄，俸禄制度的推行，大大便利了国君对各级地方官吏的随时任免和选拔。在行政管理方面，年终考绩的上计制度已经创立，《荀子·王霸》说：“岁终奉其成功，以效于君。当则可，不当则废。”上计的范围颇为广泛，包括仓库存粮数字、垦田和赋税数目、户口情况及治安等。《商君书·禁使篇》说：“十二月而计书已定，事以一岁别计，而主以一听。”每年中央的重要官吏和地方长官，必须把一年内各种预算数字写在木券上，送到国君那里去，国君把券剖分为二，由国君执右券，臣下执左券。这样，国君便可操右券来责成各级地方官吏，到了年终，各级地方官吏必须到国君那里去报核。上计时，由国君亲自考核，或由丞相协助考核，国君可以对考核成绩不佳的各级地方官吏当场收玺免职。在考绩地方官吏的同时，各国还建立了一整套自上而下的视察和监察地方行政的制度。国君、相国、郡守都必须经常到其所属的县巡视和考察，叫做“行县”。《战国策·赵策二》载，赵武灵王“始行县，过番吾”。又如《史记·范睢列传》载，秦相魏冉“东行县邑”。国君、丞相、郡守到其所属县进行巡视和考察，具有考核地方民政和了解民情的作用①。与此同时，战国时期各国政府在中央和地方设置御史之职。御史由国君直接派遣委任，具有秘书兼监察性质②。国君派遣御史监掌郡县，对于加强中央对地方的控制，无疑具有一定的积极作用。

在郡县制政体和新的官僚制度下，国君的权力大为加强，中央对地方的行政统辖更为严格。春秋、战国之际，刚刚孕育和成长起来的中央集权制的政治体制，迄战国时代逐步走向成熟和完善，然而，另一方面，旧的封君制度依然存在。如齐泯王“即位三年，而封田婴于薛”③。以后，其子田文“代立于薛，是为孟尝君”④。“平原君相赵惠文王及孝成王，三去相，三复位，封于东武城”⑤。魏安矨王即位，封公子无忌为信陵君⑥。楚考烈王元年，“以黄歇为相，封为春申君，赐淮北地十二县”⑦。也有大臣立功而受封者，如“卫鞅既破魏还，秦封之於、商十五邑，号为商君”⑧。秦国“封魏NFDD4Ｓ陴Γ复益封陶，号曰穰侯”⑨。燕昭王“封乐毅于昌国，号为昌国君”⑩。不过，战国时期的封君，多半所居土地偏狭，而且大多徒有虚名。许多封君在封邑内无统治权，有的诸侯国国君派遣相国或郡守直接到封邑内进行治理。许多封君不能长期世袭，三晋、齐、秦等国所封的功臣，很少是世袭的，所封的宗室，只有魏的安陵君、齐的孟尝君、赵的平原君出于世袭⑾，其余也不见世袭，他们大多仅是食租税若干户而已。封君在封邑内必须奉行国家统一的法令，封君的封邑亦有被收回的可能，如赵“武阳君郑安平死，收其地”⑿。楚悼王时封的阳城君与群臣在楚悼王去世时，在丧所围攻吴起，射中王尸。“荆罪之，阳城君走，荆收其国”⒀。由此可知，战国时代的封君，同西周时代分封的世袭诸侯和春秋时期诸侯分封的卿大夫，确有着实质性的差异。尤其随着各诸侯国政治改革不断深入，诸侯国内中央集权制的政治体制日渐完善和成熟，在此历史背景下，各诸侯国均注意到要取消封君的世袭特权。楚国吴起变法时主张“使封君子孙，三世而收爵禄”⒁。秦国卫鞅变法时，普遍建立郡县之制，使封君的封邑遭到很大的破坏。秦王政执政后，继续推行卫鞅以来的法制，只分封功臣，而不分封宗室子弟。迄秦统一六国，奉行“无尺土之封，不立子弟为王”⒂“子弟为匹夫”⒃的方针，只有在统一六国过程中有大功的将军才能封侯。至此，西周、春秋以来的分封制的残余，在新的历史背景下被扫荡殆尽。因此，从战国时期政治发展的总趋势看，封君在新型国家政治生活中所发挥的作用及其产生的影响日趋衰微。

2蹦谑防聿疲赋入府库。

战国时期各诸侯国相继建立了财、赋管理机构。秦、赵两国的内史和韩国的少府、秦国的少内就是这样性质的机构。秦国、赵国的内史之职总管全国的田租收入，云梦出土的《秦律》中的《仓律》规定：“入禾稼、刍、高禾，辄为辬籍，上内史。”这表明，征收田租所得的粮草、禾秆，必须立即登记，入仓库帐簿，上报内史。赵国烈侯由于徐越主张“节财简用，察度功德”，任命其为内史⒄，显然是因为内史总管国家财政。在秦国，内史之下有大内，另有少内，又称少府。内史主管田租，少府主管口赋和盐铁之利，少府所收的手工业税，主要是“山泽之税”、“盐铁之利”⒅。卫鞅变法时主张“一山泽”⒆，即由国家统一管理山泽之利。少府所征的商业税主要是市税，或称市租，这不仅是国君的私人收入，而且也是封君和将相等的私人收入。而在楚国，税收则归政府及国君个人所有。鄂君启节铭文中规定：“女(如)载牛马羊台(以)出内(入)关，则征于大NFDD5(府)，毋政(征)于关。”可见，大府是直属于国君的税收机构。一般货物经过关卡则须向关卡纳税，关卡的税收，应该属于政府的财政收入，而大府所得税收，则属于国君私人收入⒇。以上机构的设置，在一定程度上便利了国君对地方财政、税收等权力的控制和管理，也为中央集权的政治体制的逐步巩固与完善奠定了可靠的物质基础。

3毙耸勘患祝必会王符。

战国时期各诸侯国已建立了发兵用符的制度。当时的符作伏虎形，上有铭文，分为两半，底有合榫，右半存在国君处，左半发给将领。调发军队时，必须有存在国王处的右半个虎符来会合，作为凭信，否则，就不能调发军队。史载，魏信陵君就是首先窃取存在魏王处的半个虎符并假造命令，从而夺取晋鄙所带军队的指挥权前往救赵21。秦国亦有此制，《秦汉金文录》著录中有新荅虎符错金铭文：“甲兵之符，右才(在)王，左才(在)新荅。凡兴士被甲，用兵五十人以上，必会王符，乃敢行之；燔燧事，虽母(毋)会符，行医殳(也)。”据王国维先生考证，“此符当为秦并天下前二三十年间物也”22。这种“兴士被甲，必会王符”的制度一直被沿袭下来。上虞罗氏藏阳陵铜虎符，金错篆书，文各十二，曰：“甲兵之符，右在皇帝，左在阳陵。”王国维先生以为其“实秦虎符也”23。有了这种发兵用符的制度，中央及地方军队的调遣权就全部集中于国君一人之手了。お

总之，在郡县制政体下，伴随着诸侯国国君权力的加强与集中，新型国家内部中央与地方关系得到不断成长，而中央集权制政治体制的逐步巩固与完善，使得战国时期各诸侯国内部中央与地方关系不断呈现出新的时代特色。

首先，从相对分权走向集权。西周、春秋时期，由于诸侯国及封邑的存在，使得西周天子及春秋时代国君的权力在一定程度上受到干扰与制约，而诸侯与封君自身政治、经济、军事力量的升降沉浮，则随时可能对西周、春秋时期的国家政治生活产生颇为深刻的影响。西周晚期及春秋年间，随着宗法制原则由开始动摇到渐趋瓦解，以下犯上的现象屡见不鲜。这表明，西周、春秋时期，在相当长的历史时期内，宗法分封制政体下的封建国家仍然处于相对分权的阶段。战国时期后，随着郡县制取代分封制，以及新的官僚制度取代西周、春秋以来的世卿世禄制度，使得不同时期中央政府与地方政权之间的关系不断从量变到质变，而最终呈现出实质性的差异。其中，最突出的表现，即中央集权的政治体制由初步建立到逐步成熟与完善，并最终迫使各国诸侯相对分权制的政权模式彻底退出了历史舞台。

其次，在郡县制政体下，各种制度渐趋划一。殷商时期的外服之制与西周时期的畿服之制在捍卫殷商、西周最高统治者至尊的天下共主地位，以及从松散到逐步加强的商、周国家等级秩序方面，无疑发挥过颇多积极的作用。然而，殷商、西周国家政治发展过程中所呈现出的诸多方面的原始性及不稳定性因素，则难以使后世学者理想化的畿服之制，在殷商、西周时期完全付诸实践，这又常常使得殷商、西周王朝与四土诸侯之间的关系呈现出更多的复杂性。然而，伴随战国时期郡县制的日渐确立，并逐步在各国推行，使得商周以来体现中央政府与地方政权之间关系的种种制度渐趋划一。这种新型国家内部颇为整齐划一的中央与地方关系的孕育与发展，无疑为秦汉时期天下一统局面的到来，创造了诸多的有利条件。

第三，自上而下的各级官僚机构的建立，使得中央政府有效地对各级地方组织行使管辖权，从而建立起以国君为核心的层层统属的行政管理体制，并且对后世产生了颇为深远的影响。西周封国虽然已孕育了早期政区的雏形，但它毕竟同以分民而不分土为特征的行政区划有着实质性的差别。因此，在以郡县制为政体的新的历史条件下，中央政府对地方的行政管辖得到空前的加强，地方政权的相对独立性受到最大限度的制约，从而有效地根除了地方割据的社会基础，这对建立统一的中央集权的国家政治体制，具有决定性的意义。

①杨宽：《战国史》(增订本)，上海人民出版社1998年版，第219、239页。

②参见杨宽：《战国秦汉的监察和视察地方制度》。《社会科学战线》1982年第2期。

③④《史记·孟尝君列传》。

⑤《史记·平原君虞卿列传》。

⑥《史记·魏公子列传》。

⑦《史记·春申君列传》。

⑧《史记·商君列传》。

⑨《史记·穰侯列传》。

⑩《史记·乐毅列传》。

⑿史记·赵世家》。

⒀《吕氏春秋·离欲览·上德》。

⒁《韩非子·和氏》。