权力知识化和信息时代的国际关系

范士明

“知识经济”这个词目前已被广泛使用。“知识经济”指建立在知识的生产、分配和使用之上的经济，即财富的产生更多地源于知识进步而不是依赖劳动、资源或资金的数量或规模的扩大，更不是依靠赤裸裸的掠夺。“知识经济”是后工业社会的主要标志，表明知识作为一种经济资源的重要性明显地超过了其他资源。很显然，世界上能够进入“知识经济”的国家还为数不多。实际上，知识不仅仅是一种经济资源，也是一种政治资源，而且是一种更有效的政治资源。知识和政治的进一步结合会导致权力来源和运用的知识化，并由此影响国内和国际政治生活。

在政治学中，权力的概念基本是清晰的。它一般被认为是影响和支配他人的意志和行为的能力。“知识是人们在社会实践中积累起来的经验。从本质上说，知识属于认识的范畴。”知识涵盖了不同的侧面，包括了人文的、自然的、社会的等，其中每一个侧面都不停地沉淀、发展并且与其他侧面交融。知识又具有时代性，在不同时代，知识的核心涵义有所区别。人们正在走向的后工业社会常常被称为“信息社会”，这表明信息正成为未来知识的核心。虽然人们对知识的定义不尽相同，但在任何社会里，信息、观念和在此基础上形成的逻辑都是知识的主要内容。

一

权力知识化的第一个表现是权力来源的知识化。皮鞭、刀棒、导弹常常可以改变人们的意志和行为，但它们赋予的是强制性的权力。强制性的权力不仅难以维持，而且容易招致反抗。黄金、白银、钞票也可以影响人们的行为和意志，但这种改变是收买来的。靠收买得来的权力代价较高，并可能缺少效忠。信息、观念、逻辑等导致的权力则可以称为“知识权力”。知识权力是一种非强制的权力，或曰“软权力”。它依靠引导、吸引和劝服而不是收买和胁迫改变人们的行为和意志。就是说，在“胡罗卜”和“大棒”之外，还有一种重要的东西可以带来权威、赋予权力。托夫勒说，在支撑权力的支柱——暴力、财富和知识——之中，知识产生高质量的权力，因为它不仅用于惩罚、奖赏、劝说，甚至用于转化，具有更大的灵活性。

知识并非是一种新的权力源泉。在欧洲，中世纪以前的教会就扮演着凭借知识统治人们思想、制约人们行为的角色，尽管教会所掌握和传播的知识有些是谬误。在中国历史上的一些太平盛世，八方来朝不仅仅因为当时国力强大，重要的原因还包括了技术领先、文化发达、君主贤明等。中国人还常说“有理走遍天下，无理寸步难行”，也是想说明“理”所带来的合法性。从个体来讲，教师、医生这样的职业在不同的社会里都受到更多的尊重，对人们的思想、行为有更大的影响，就在于他们是知识、理性的化身。真理让人抛头颅、洒热血，妖言也可以惑众。巫师、邪教对人的控制虽然不能与真理的力量相提并论，但两者相通之处在于，支配人们行为的都是信息、观念和逻辑的力量，不管它们是正确的还是错误的。但是，从整体上来说，在农业社会和工业社会，知识与权力的联系往往不如暴力和财富与权力的联系直接、紧密。西方迫使中国接受了鸦片贸易不是靠说服中国人鸦片如何如何的好，而是凭借洋枪洋炮。第一次世界大战的结局，不是正义的胜利，而是经济和军事实力的胜利。“炮舰政策”、“金元外交”、“金钱政治”、“枪杆子里面出政权”等说法，都明白无误地强调了武力和财富在以往政治生活中的突出地位。

不过，随着人类的知识呈几何级数甚至爆炸性地增长，知识对于权力的重要性正愈发显现出来。权力的知识化在世界上的发展并不平衡，但这种现象具有警示性。在有些地方，构成权力来源三要素的暴力、财富和知识的相对地位发生了变化，权力暴力化和权力金钱化受到权力知识化的冲击。比如，简单暴力获得的权力日益难以获得承认，军事政变让位于政治谈判或民主选举。又如，知识经济的出现正在改变某些国家内部的权力分配。掌握着知识经济的核心——信息的生产和传播——的人对人们的社会生活已经或正在产生越来越大的影响，成为新的权力精英。源于对知识的占有造成的不平等将与源于对暴力和财富的占有造成的不平等一样，成为社会上权力差异的原因。在这个过程中，原本就存在相互赋予关系的暴力、财富和知识之间，将出现较以往明显的暴力知识化和财富知识化的现象。在科索沃战争中，我们已经看到，知识不仅使暴力高科技化，而且还可能使之“合理”化；在亚洲金融危机中，我们看到数以十亿、百亿的美元在电脑前随信息聚集、转移、消散。虽然暴力和财富作为重要权力来源并没有消失，并且可能永远不会消失，但其引起的权力可能因为它们的知识化更隐蔽、合理了。知识不仅导致权力的转移，还导致了权力的转化。

人们热衷于讨论民主。从权力来源的角度讲，民主的进程实际上不仅反映了（或应该反映）暴力权力被财富权力代替的过程，还反映了暴力权力被知识权力代替的过程。所以，民主社会不仅需要一个经济上的中产阶级，还需要一个知识阶层。民主的本质应是知识权力之间的斗争妥协。刺刀下进行的选举是虚假的民主；金钱买来的权力是异化的民主。实施民主意味着传播信息、推销价值、进行劝服、实行选择；民主的发展应意味着知识权力的发展。

二

知识权力的凸现不仅改变了权力的形式，也改变了权力的运用方式。我们已经提到，暴力赋予的权力使用时带有强制性，而知识赋予的权力则带有劝诱性。另外，运用暴力和金钱带来的权力往往带有独占性，而知识权力存在共享的可能。如托夫勒所说：如果我使用一条枪，你就不能同时使用同一条枪；如果你使用一美元，我就不能同时使用你那一美元。但你我都可以使用同一知识相互作对或相互帮助，这一点告诉我们，知识力量斗争的规律与利用暴力或金钱实现其意志目标的人所信奉的规律有着天壤之别。

运用知识权力的一个方面是努力控制信息的生产和流动。信息，广义上指一切可以减少人们头脑中不确定性的东西（文字、符号、声音、图象……），是思维的材料。它不仅包括科技信息、金融信息、军事信息，还包括社会信息、政治信息等。在我们正在迈向的这个时代里，信息是知识的支柱，也就成了权力的衍生器。生产和传播什么样的信息，决定了人们的所见所闻，而所见所闻制约所思所想。记得有人比喻说，如果森林里倒下了一棵树，可是没有人报道，那么这棵树到底是不是真的倒下了？——缺少了信息的生产和传播，我们将无法知道世界上发生了什么。而那些生产和传播信息的人，在某种程度上就是给所发生的事情下定义的人，就是给人们的行动暗暗指点方向的人。比如，如果你得到的信息是某地发生了种族灭绝性的屠杀，下一步或许很简单：制止它。但是，如果你得到的信息是说不清是非的民族冲突，你要做的可能就很模糊了。有些信息所携带的力量是显而易见的，比如巡航导弹弹头上所携带的信息；有些信息的力量则较隐蔽，如书籍的力量。在信息的生产和传播中，新闻媒体扮演着重要的角色，“信息革命”又使它如虎添翼。媒体不仅播发信息，还常常解译信息、引导舆论，是把信息演绎成权力的重要桥梁。不过，正像一些美国学者所说的，掌握信息的人并不必然地拥有权力，他还必须让人们相信他的信息，信息时代的政治斗争更多地会集中在建立（自己的）或诋毁（对方的）可信度上。信息时代的政治不是赛力气的政治，也不完全是比财宝的政治，更是拼信誉的政治。学会利用新闻媒体并建立自己的可信形象，将是知识权力的时代每一个政治家必需的本领。

运用知识权力的第二个方面是推销自己的价值观念。价值观念是一套判断善恶、是非、美丑的标准。如果说信息是人们赖以作出决定的“原材料”，那么价值观念就差不多相当于“模具”。价值观念是文化的产物。过去，人们常说权力是文化的载体。不错，依靠暴力和金钱，也可能把自己的价值观念强加给对方。但是，在知识时代，强加的价值观念应被视为政治上的失败。在价值观念上征服对方，是真正的“不战而屈人之兵”。文化，将日益变成权力的载体。《洛杉矶时报》曾直言指出：美国的文化扩张就是它的对外政策，美国在把文化作为外交工具。从政治上讲，文化的融合绝对不是“一加一等于二”式的融合。一加一还等于一，只不过一方的价值观念开始覆盖或吞噬另一方的价值观念。这种覆盖或者吞噬就是在行使权力。利用知识产品——那些凝结了价值观念的书刊、影视、游戏等，是推销价值观念的重要手段。有些价值较好推销，如民主、平等、法治、爱国主义等，它们具有天然的吸引力，是征服人心的良药。而另外一些，如自由和责任、个人主义和集体主义、民族性和全球化等，具有较强的相对性，因而对于权力游戏可能具有更大的意义。未来的国际政治冲突或许不以文化（或文明）为单位，但文化的冲突却很可能暗含了政治冲突。

运用知识权力的第三个方面是争夺对“游戏”规则的支配权。规则是在信息和价值的基础上得出的“公认的”道理。地球在变得越来越小，人们的世界却变得越来越大。社会化和一体化需要各种规则规范人们的行为，以保证秩序。可是，谁来制订规则？按照什么标准制订？制订后谁来维护？这些问题的答案中包涵了各种不同的权力组合和利益分配。对信息的取得和支配占得上风的一方，毫无疑问地在制定规则时处于有利位置，因为蒙在鼓里是不可能取得主动的；在平等享有信息的条件下，以“主流”价值观念出现的一方又处于有利位置，因为他可以运用自己的概念和逻辑去主导甚至直接制定规则。规则就是权力。要不然你就遵守规则，要不然你就做局外者——不过，信息时代是相互依存的时代，孤立不仅难以做到，而且代价高昂。不仅凭借财富和暴力而且利用规则达到自己的目的，就是在硬权力的基础上又加上了软权力，是软硬兼施。

三

知识权力相对升值给国际关系带来了重大变化、影响。

首先，知识权力的重要性使争夺和保护知识成为不亚于争夺和保护人口、领土等有形资源的重要国际政治斗争内容。比如，争夺人才。美国每年都从世界各地吸引约450,000名高素质的学生。它不仅通过此举播撒美国文化，也利用许多毕业后留在美国的优秀人才作为补充未来知识权力的重要力量。加拿大等国也制订了鼓励技术移民的法案。前苏联解体后，其人才成为许多国家垂涎的对象。中国也制订了若干优惠政策，鼓励海外留学生学成回国。再如，保护知识产权。保护知识产权从尊重人权、规范市场、鼓励创新等角度无疑具有极大的积极意义，但是从国际政治的角度，发达国家保护知识产权也有“垄断先进科技成果，控制最新知识创新的目的”。

第二，权力知识化的重要内容是权力信息化，而信息时代的到来进一步动摇了主权观念，并危及部分国家的安全。与传统资源不同，信息是无法用疆界限定的。一个国家的信息空间与其国土空间并不对等。在知识权力对比中处于强势的国家，不仅拥有较多的可以利用的信息资源，也拥有较大的信息空间。在信息资源和空间对比中处于劣势的国家，主权和国家安全则面临新的考验。有人指出，“信息技术侵蚀着发展中国家政治一体化的文化基础。……（发达国家）在信息革命过程中更加方便地向发展中国家灌输其文化”，“应该说，信息革命使发达国家对发展中国家的安全威胁，从深度和广度上大大拓宽了”。还有人担心，“知识经济使经济系统的生产、经营、管理和组织方式都发生了深刻的变革，并由此引起政治系统的变革，从而对国家利益的内容、争夺和维护产生重大影响。……国家主权日益受到前所未有的挑战，主权观念逐渐衍化。……国家安全的敏感性和脆弱性增强了。由于外部各种政治的、经济的、文化的信息大量涌入，国家极易受到外部因素的感染而发生波动”。主权和政治安全受到威胁的国家，可能试图控制信息的流动，以减小对自己的危害。但是信息流动不仅越来越难以控制，即使控制了也会带来许多消极后果，这就使得一些国家处于两难境地。

第三，权力知识化对世界权力的分布产生影响。有人认为信息革命将对世界力量的分布产生某种均衡作用，有利于小国或者从传统资源上衡量处于弱势的国家跃升。抽象地讲，信息爆炸可以大大提高政治透明度，加剧权力的分散，而且人们似乎可以较平等地享有知识。但实际上，权力的知识化不见得有利于弱小的国家。世界银行的报告曾指出，全球已发生的知识大爆炸既可以帮助穷人摆脱贫困，也可能造成知识的鸿沟进一步扩大。或许，极少数国家由于特定的环境、出色的决策可以搭上这一班“信息快车”，跻身于先进国家之列。但对于大多数发展中国家来说，与发达国家的距离可能不是缩小了，而是拉大了。首先，知识权力的拥有需要强大的传播信息、文化和价值观念的能力，而发达国家在这方面占有绝对优势。其次，即使传播信息无需太大的代价，可是采集和生产有用信息（如情报）却花费昂贵，非弱小国家所能承受。再次，在信息革命中走在前面的国家，往往是规则或标准的制订者和新体制的设计者，西方国家毫无疑问又处于有利位置。最后，西方国家的信息优势反过来加强了它们在传统领域的优势，如军事力量。总之，权力的知识化无论在一国内部还是在世界范围都产生这样的悖论，即平等和民主的国内和国际社会需要知识化的权力游戏，而权力的知识化却很可能在现实中拉大原有的或造成新的强弱差距。

第四，权力的知识化凸显在某些国际政治斗争领域，并改变了一些军事和政治斗争的思想方法。一是信息战。狭义的信息战指利用信息电子技术如间谍卫星、预警飞机、雷达和网络等进行军事领域的对抗。这突出表现了暴力的知识化。广义的信息战则包括了利用传媒、书籍、音像制品传播有利于自己的信息，推广和反对特定价值观念以影响他人行为取向的努力。广义的信息战明显表现在国际传播领域。西方传媒凭借资金技术优势抢夺了绝大部分信息空间，并成为信息的提供者，也常常成了形象和舆论的制造者。不过，无论是出于商业的还是政治的目的，由于社会发展阶段不同，遵奉的新闻哲学不同，西方媒体的跨国活动常常在发展中国家引起反弹，被指称为“媒介帝国主义”，或阴谋瓦解发展中国家的文化认同，破坏其政治稳定。二是信息恐怖主义。信息恐怖主义通过互联网投递“信息炸弹”。恐怖分子盗窃机密，攻击网站，散布病毒或利用网络传播虚假信息，给小到个人名誉大到别国的经济、军事安全带来极大威胁。

第五，随着对信息、价值观念和规则等知识权力的分享和排斥，在国际关系中可能出现新的合作和对立。有美国学者指出，美国可以向友邦提供类似于核保护伞的“信息保护伞”。特别是在敌友不清、是非难辨的情况下，美国的信息可以帮助“澄清事实”，让盟国作出判断，保持与美国的合作。这样也有利于保持美国的领导地位。建立“信息保护伞”的主张反映了在知识权力提升的背景下，可以建立软同盟与硬（军事）同盟相互补充。从另一个方向看，弱小国家改善自己地位的选择也包括融入一种更大的信息和价值共同体，以抗衡对自己的威胁。

最后，信息的生产、传播和管理对外交决策的过程也在发生影响。在很多国家，传统上只属于少数人的那部分信息，正在被越来越多的人分享。这样，决策的权力可能更加分散，过程或许更加曲折。要想打赢舆论战，就得去请新闻媒体；要想打赢思想战，就得去请智囊团。这样的说法反映出思想库、非政府组织、新闻媒体等生产、传播、破解信息的人和机构在决策中的作用正趋于上升。

尽管权力的知识化和信息时代的到来对发展中国家不见得是好事，但信息时代的到来又是不可回避的。隔绝于信息时代或没有看到权力及其运用在这个时代的变化，可能要付出更大的代价。 (作者单位：北大国际关系学院)

加入WTO与国内地方利益

中国加入WTO，其主旨在于融入经济全球化进程，通过降低关税及非关税壁垒等措施来使本国对外贸易逐步走向自由化，从而充分地利用国际市场。然而，就中国国内贸易的情况来看，各省市、各地区之间存在着大量的区域性贸易壁垒，因此可以说中国的国内贸易是以地方政府为特殊利益集团的保护贸易。

那么，中国加入WTO的问题就产生了一个悖论：即如果加入WTO是为了走向自由贸易、更充分地利用国际市场的话，那么在中国市场规模如此庞大的情况下，为什么要在国内实行保护贸易、放弃利用国内市场而对外实行自由贸易、盲目追求利用国际市场呢?

这个悖论的存在有其深刻的政治和经济背景。建国以来，就中央和地方的关系问题，毛泽东曾发表过这样的意见：“还是发挥两个积极性好”。也就是说，中央和地方都要有积极性，对地方不要管得过死。1978年中国开始实行改革开放，由于在改革伊始就将旧体制的弊端概括为“高度中央集权”，“放权让利”就自然成为改革的基本思路和核心内容。在一个行政权力高度集中且广泛渗透于社会生活各个领域的社会中，所谓“权力的过分集中”，实际上有着两层很不相同的意思。其一涉及到中央政府与地方政府的关系，“权力的过分集中”意味着中央政府过多地将本来应当由地方政府掌握的权力拿到中央来，中央政府与地方政府之间的权力划分不当。另一层意思则涉及到政府与企业之间的关系，这意味着政府对企业的干涉过多，国家对微观经济活动的全面渗透。正是基于这种认识，过去二十几年改革过程中的“放权”实际上是沿着两条不同的路线进行的。一是中央政府向地方政府的放权，二是各级政府向企业的放权。这两个过程在现实中并不是独立进行的，而是互相交织在一起。事实上，中央对地方的行政放权比较成功，而对企业的放权却由于地方政府权利的逐步增大而难以收到实质效果。放权让利在很大程度上意味着利益格局的重新调整，因此放权中的更为实质性的让利吸引了各个方面对改革的积极介入，调动了地方的积极性，对中国的经济发展也作出了不小的贡献。

目前，中国的改革已经进入深层次的结构调整中，地方政府的积极性不再是问题所在，因此放权让利已经难以产生实际效果。从本质上讲，现在阻碍中国生产力发展、社会进步、结构调整的最大障碍在于中国现行的政治体制和经济体制本身，简单地说，中央政府制定的政策不能在各个地方落实到位和贯彻实施，不但收不到预期效果，甚至朝相反方向发展。其背后的深层次原因在于放权让利使各级地方政府成为相互独立的特殊利益集团。在渐进性的行政放权改革中，地方政府成为经济增长的主要推动者。为实现本地区的高增长和充分就业，地方政府往往不顾资源整体配置效率，积极推行地方保护主义，致使诸侯经济泛起、地区主义泛滥，通过设置地方区域性的贸易壁垒等阻碍商品和要素在全国范围的自由流动，以保护本地区的狭隘利益，结果造成国内市场割据，企业难以利用市场规模大所带来的规模经济作用。因此，中国要想通过加入WTO增进中国社会的整体福利，首先就必须改革中国的政治体制和经济体制。

要改变这一现状，就要触及中国经济体制和政治体制的深层矛盾，重新调整在改革开放过程中形成的既定的中央和地方利益格局。很显然，虽然目标很明确，但是却难以实施。关键在于政治领导人与经济学家思考问题的终极目标是不同的，经济学家注重效率，政治领导人往往较多地考虑政局的稳定，因此在中国目前的情况下，为维持现有的利益格局，避免各个利益集团的利益受损引发社会的不稳定，还是采取一些不触及实质的迂回措施来解决为好。

那么，可以认为加入WTO也是政府为改革现有的政治体制和经济体制，在国内自行改革的难度较大，可能影响社会稳定的前提下，借助外力、采取迂回措施即加入WTO，引入外国企业的竞争，来促使国内中央、地方各级政府以及企业进行相应的调整，最终达到改革现有政治体制和经济体制的行为。

笔者不敢妄自揣测上述逻辑分析是否符合政治领导人的基本思路，也不想花费时间来争论如果不加入WTO而转向致力于统一和利用国内市场是否能至少部分地实现我们加入WTO利用更大规模市场的初衷。笔者认为，如果上述逻辑分析言之成理，那么加入WTO就是某种迂回措施。但是，不论这种迂回措施能否实施，也即中国是否能加入WTO，中国都难以避免要对国内的政治体制和经济体制进行必要的转型，而不论这种转型是处于自身的主观推进还是来自国外的客观促进。

中国要自发地或借助外界刺激来改革现有的政治体制和经济体制，关键是要处理好中央和地方的关系问题，也即要重新进行权利和义务的划分。只有这样，才能解决一系列现存的顽固弊病，诸如国内市场分割严重、诸侯经济、政令难以畅通等。长期以来，中央和地方的关系完全依靠中央和地方的双边谈判来确定各自的权利和义务，这是造成诸多顽疾的主要根源。依靠双边谈判来确定中央和地方的权利义务关系存在诸多的弊病：其一，中央政府要与众多的地方政府进行谈判，这无疑导致了高额谈判成本的浪费；其二，中央政府与地方的谈判具有示范效应，一旦中央政府在与某个地方政府的谈判中承诺了更多的要价，则其他地方政府在其后的双边谈判中必然会提高自己的要价，其结果是地方政府的要价越来越高，造成对地方政府的过度放权；其三，由于中央和地方的权利义务划分并非依靠一个具有稳定性的制度框架来进行，而是通过双边谈判来进行，这将造成对地方政策的不稳定性，中央政府随时可能收回一些政策权利，因此地方政府一旦谈判成功，就会不遗余力地加以使用，酿成恶果。比如，各地一旦拥有给予企业税收优惠的权利，就纷纷出台各种优惠措施，造成全国范围的税收优惠政策极其混乱。解决问题的关键在于将中央和地方的权利义务划分纳入一个制度框架之中，从而避免中央和地方的讨价还价等诸多弊病。制度框架的实施形式可以不同，但其基本思想应该是一致的，即将地方政府纳入中央的经济决策过程之中，根据情况给予地方以投票权，对重大经济事件的决策可以由中央政府和各个地方政府共同投票决定，而一旦决定，各级地方政府必须共同遵守、不得违反，一旦违反将暂时剥夺其投票权或受到中央政府和其他地方政府的其他形式惩罚。通过这样的制度框架，可以避免在制订经济政策等问题上由来已久的中央对各个地方政府的一对多博弈，减少谈判中的讨价还价成本，使制度成为国家宏观经济领域决策的游戏规则。 （作者单位：天津财经学院国际贸易系）

区域经济发展与地方政府

一

区域经济是指在一定的空间地域内由各种生产要素的有机结合而形成的经济运行方式。构成区域经济的基本要素包括：(1)以一定的经济区为依托；(2)以一定的地域分工为基础；(3)以有限资源的空间合理配置为基本内容；(4)以各种资源要素间、产业间和地域间的经济技术、市场供求为联系的基本纽带。

区域经济需要政府以市场经济机制为基础，按照要素流动和利益相关的客观要求去选择区域发展战略。同时，由于区域经济是在跨行政区划的前提下进行的，因此，更需要相关的地方政府提出和执行有利于跨省区要素流动的各项政策，甚至实行打破行政区界的经济管理机制。只有在区域内建立起政府与市场的良性互动关系，才能更合理、更有效地进行资源配置。建国以来，中国经历了从传统计划经济体制向市场经济体制的转变；与此同时，中央与地方的经济管理权限也出现了从中央集权到地方分权的多次变革。就在这种经济体制转轨、中央与地方权力博弈的背景下，中国经济发展统一大市场和区域经济的内在要求与事实上的行政区经济的强化的冲突日益突显。

随着地方自主权的扩大，地方政府作为一个权利主体的地位开始崛起，如果把市场的健康发育看成是我国区域经济的内生变量的话，那么，地方政府则是强化行政区经济的主导变量。在内生变量作用不力的情况下，政府权力便显得至关重要。

在中央放权的过程中，由于缺乏有效的约束机制和调控手段来规范地方政府行为，致使地方政府的经济权限产生了“放大效应”。地方政府的变异行为，导致了对区域经济发展的严重阻碍。

近年来，地方保护主义的行为和现象不断以公开或隐蔽的形式出现，大大加剧了建立区域市场的难度。在地区差距存在的情况下，地方政府作为投资和产业发展的主体，为“保护”自身利益通常采取一种“理性行为”——实行地方保护，保护本地市场，使本地利益最大化。

地方保护主义主要反映在地方政府对区际要素流动和商品贸易的行政性的不合理干预上，其具体表现是，在市场容量增长有限的情况下，地方政府不合理地运用行政手段、经济手段和法律手段，限制外地产品流入本地市场或限制资源商品、初级产品流出本地市场；运用经济政策倾斜、强化经济杠杆等手段，鼓励当地产品扩张市场容量，希图通过本地产品的扩张销售，最终实现本地企业利税的增长，抬高工业生产增长速度，增加地方财政收入；甚至实行全面干预，画地为牢，层层设卡，对商品流通进行“超经济强制性”封锁。这种与市场经济背道而弛的地方主义行为，加剧了市场割据，对区域经济的健康发展构成了极大障碍。

地方保护主义实际上是行政性关系在资源分配过程中占上风的结果，它缘于地方政府自主权的膨胀。在经济转轨时期，一方面，中央企图通过创造市场机制，强化市场导向的方式，给企业放权，逐步实现微观生产经营决策权从政府向企业的转移；另一方面，政府与企业之间长期以来就已存在的父子依赖关系等等，随着中央将一大批经济管理权限下放给地方政府，大大增强了地方政府对企业的支配力量。由此相应地形成了两种类型的经济关系的冲突：一是以区域为利益主体，超越行政区划界限的市场性关系；另一是以地方政府为利益主体、以行政区划为界限的行政性关系。在经济体制转轨时期，这两种关系一直处于较量和交锋中，地方保护主义正是在这一过程中，行政性关系占主导地位的产物。

鉴于在改革进程中地方政府权限的不断膨胀，已严重影响统一大市场和区域经济的形成发展，中央政府从90年代起就开始了中央权力再集中的尝试。开始时，中央政府曾经试图通过原有的计划程序与行政手段，调整和限制地方政府的权限，从而将一部分权限再集中到中央手中，另一部分权限则下放到企业手中，以达到削弱地方政府的目的。中央的作为遭到地方政府的抵触，地方政府拒绝交出已经得到的权限。1994年以后，地方政府的行为重点从市场封锁转移到反宏观调控上来。地方政府的反宏观调控行为是针对中央政府的宏观调控政策的一种“反政策”。

地方政府反宏观调控行为在实质上反映了新形势下中央与地方的博弈格局。主要表现有：上有政策下有对策；从本地狭隘利益出发对中央政府在投资与政策上进行讨价还价，曲解、变通甚至阻隔中央的宏观政策，使中央宏观政策在地区实施中受阻。如在财政上，一些地方政府随意扩大税收减免范围，放松对企业的财务监督，从而人为地造成财政收入下降；以基金等形式大搞预算外资金，使预算外资金成为地方财政收入的主要来源等。在金融上，地方政府直接干预贷款，订高社会经济发展目标，倒逼人民银行；违章进行集资；发行地方债券；乱设非金融机构；利用政策性贷款混水摸鱼；授意、允许企业挪用流动资金贷款，允许公款私有等。

在市场经济条件下，中央政府促进区域协调发展的主要途径就是宏观调控。在目前市场还不够发达的情况下，中央政府的宏观调控更是起到双重的作用：既要弥补市场缺陷，充当市场校正器的角色；又要促进市场体系的发育、完善和市场机制的健全，做区域市场的保护伞和助推器。因此，地方政府反宏观调控行为从根本上不利于区域经济的发展，它导致了地方割据，阻碍了区域内部的整合以及区域与区域之间的协调。如果说地方保护主义是地方政府在横向上对区域市场分割的话，那么，反宏观调控行为则是地方政府在纵向上对经济权限的割据，它们都具有经济与行政权力相结合的特征。地方政府的这种反宏观调控行为，缘于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益最大化的不当追求，是地方政府和权利阶层“寻租”活动的外在化表现。

地方政府的反宏观调控行为，如果放在区域经济的背景环境下来考察的话，可以看作是在行政性关系与市场性关系的较量过程中，行政性关系的进一步强化。这表明，在市场不完善的情况下，地方政府权力的过大，会导致其行为的失范，市场经济扭曲为权力经济，从而不利于区域经济的良性发展。

实践证明，政府与市场的互补不可能自动实现，两者以什么方式耦合，在很大程度上取决于政府的存在方式与行为方式，特别是在不完全市场条件下，只有地方政府及时转换角色，它才能对区域经济的持续发展发挥起积极的促进作用。地方政府的角色创新具体表现在：

(1)地方政府应当成为区域性调控主体。由于中国各地区的资源条件、社会和经济特点都具有较大差异，各区域经济发展水平和市场发育程度极不平衡，因此，中央不可能像地方政府那样对各个地区的具体情况和特点了解得那么清楚。如果由中央实行统一调控，不仅难度大，效果差，还会降低中央调控的权威性，所以应当充分考虑到地方政府在区域层面自主调控的必要性。而在区域调控方面，地方政府也确实比中央政府更具备有利条件，不仅熟悉本区域的社会经济情况，有利于加强宏观调控的有效性，而且可以充分发挥区域优势，保持本区域经济的灵活性和多样性。因此，应当构建一个多层次的宏观调控体系，在强调中央对全国市场的宏观调控时，也有必要赋予地方政府相应的区域调控权，使地方政府调控成为介于中央宏观调控与以经济杠杆为手段所进行的间接调控之间的中间环节，统一大市场和区域经济的建设者和维护者。

(2)在向市场经济全面过渡过程中，地方政府应当成为区域内制度变革的主体。在大一统体制下，实行什么政策、怎么实行政策统统由中央说了算。分权使得各地方政府开始有机会进行种种政策试验，从而更可能出现别开生面的思路和做法，促进新制度的传播和采纳。特别在我国区域经济尚在摸索阶段时，地方政府更应积极主动地着手进行制度创新。

总之，角色创新是地方政府行为优化的首要前提。地方政府在区域经济的发展中，应当尽快转变政府观念，尽可能地减少对微观经济的行政性干预，同时有意识地培养自己成为在区域这个中观层面上的调控主体以及制度变革主体。

二

市场化的进程也是一个制度创新的过程。在未来市场竞争和区域经济发展中，制度创新将越来越发挥着极其重要的作用。地方政府若要对区域市场真正起到推动和校正作用，有赖于它积极主动地履行制度创新的职能。

1鼻域市场机制的创新

根据我国目前区域市场发育迟缓的现状，地方政府所要推进的区域市场机制创新主要有：(1)通过培育区域共同市场，建立起区域内统一的竞争性市场体系，并与全国统一市场相接轨。区域市场的形成与发展应当先于全国统一市场，首先是在经济范围内建立以城市为中心、开放式、竞争型的区域市场，然后才能构成全国共同市场。因此，只有通过地方政府去实现区域内部的整合、协调区际关系，才能促进全国统一市场的发育和完善。具体说来，就是要在区域内，打破行政性垄断和地区封锁，突破不合理的经营分工界限，建立起城乡市场开通、各地区之间物流畅通的区域共同市场；并进而打破区域内外的分割，加强区域市场之间的协调，从而最终走向统一市场。(2)区域市场机制的培育最重要的是使地方政府从微观经济活动中撤离，减少对企业的不必要的行政干预，为企业走向区域市场创造条件，在区域市场内能够地实现生产要素的自由流动和资源的优化配置。(3)区域内的各个地方政府应当根据本区域的市场化进程，共同制订出有效的区域市场交易规则，完善区域市场竞争秩序制度。地方政府不仅要对市场竞争作出法律规范，还要对市场竞争可能产生的外部性问题作出法律规范，保障地方政府只能依法维持市场竞争秩序。

2鼻域调控机制的创新

我国的区域经济必须由政府的有力干预和宏观调控加以规范和推动，才能在利益、规模和产业结构方面得到合理的调整，因此建立区域调控机制已成为必要的议程。

区域调控是地方政府为了克服市场缺陷而在一定限度内对市场运行进行调节和控制的职能。区域调控既要兼顾区域内部各地区之间的相对平衡，使地区差距控制在适当的范围内；又要确保资源向效率的配置和区域经济潜力。作为区域经济的调节者，地方政府主要通过立法、财政、金融等间接经济手段而不是直接的行政手段来对区域经济产生影响。在一个区域内部，各个地方政府除了具体执行中央制定的各项经济法规、各项宏观经济政策外，还应该共同研究和制定本区域经济的发展战略，编制和实施区域经济发展计划和有关的专门规划；应当有权在一定的范围内补充制定区域性的经济法规，如对中央的区域政策制定实施细则，或从本区域出发，在不违背中央宏观调控的前提下，制定在全国还没有出台的其他法规；地方政府还应当大力发展基础设施建设，调整和优化区域产业结构，积极推动跨行政区产业重组；同时，要进一步做好财政包干制向分税制的转变，避免地方政府在着手区域调控时缺乏相应的财力后盾。

3鼻际横向联合机制的创新

区域间的横向联合，其根本动因在于区域间生产要素的差异以及比较优势的存在。区域经济的横向联合，有利于突破生产力要素流动的行政性障碍。在条块分割的条件下，区域内企业难以借助区域外部的生产条件，来克服资金、技术制约。而横向经济联合将企业从某部分某地区内孤立的一点变成了区域经济网络中的一个环节，从而使生产要素得以重新优化组合。因此，在市场经济条件下，从互利互惠原则出发，各地方政府应鼓励和支持本地企业和外地企业按市场原则处理相互关系，组建企业集团；废除造成地区封锁、市场分割的各种不合理的政策和规定，从税收、财政、信贷、计划、物资、外贸等方面，对促进横向经济联合的政策进一步加以完善；应制定相应的法律法规，确保合作各方的利益；巩固已有的区域经济协作组织，争取更大范围和更高层次上形成开放型区域市场；较发达地区还应当主动通过产业转移、技术转让和联合、联营、合作等形式，促进和带动不发达地区经济的发展，从而实现资源与市场的互补。同时，在横向联合管理上，各地方政府还应当加强联合项目决策的可行性研究，并督促项目的执行。

4鼻际利益协调机制的创新

在横向联合中，由于各地区的地位和作用不同，难免会出现区际利益分配的不均。为减少地区间的经济摩擦，促进区域经济的健康发展，必须建立一个有效的区际利益协调机制。对关系到区域经济全局、非一个行政区划所能解决的若干重大经济问题，如能源、交通、新兴工业、江河治理等，应通过各地方政府的相互协商和对话，合理地制定相关政策，统一安排部署，以协调各方利益，从而实现区域经济整体目标。

5闭府行政的制度创新

在改革开放前，我国几乎没有什么市场，高度集权的计划经济是经济改革的逻辑起点，因此我们只能在政府的主导下创造性地培育市场经济。地方政府要想承担起区域整合和区域协调的重任，其自身行为就必须以制度的形式加以规范。特别是在经济体制转轨时期，由于地方政府的权力不合理地膨胀，往往在干预经济活动时会出现失控现象，导致非市场性缺陷，使区域经济的发展方向发生偏离。因此，在这一时期，政府行政的制度创新就显得尤为重要。地方政府在这方面创新的内容主要有：建立规范政府行政行为的机制，抑制地方政府的自我封闭性和自我膨胀性；建立政府行政权力的监督机制，防止地方政府官员的寻租行为。

总之，地方政府的制度创新，并不是要创造出超出自身范围的自主权，而是弱化行政区经济特征，促进区域经济的发展，以制度变迁的形式来达到转变政府职能的目的，从而促进地方政府行为的优化，在最大程度上实现市场与政府的良性耦合。

（作者单位：上海市建委党校教）