保护耕地就是保护生命线——访建设部副部长、国家土家管理局局长邹玉川

记者:近年来我们注意到,随着城市体积的不断膨胀,郊区离我们越来越远,很多以往丰饶的农地如今都被砖头水泥占据。众所周知,我国人多地少,用占世界7%的耕地养活占世界22%的人口。这固然说明我国农业生产创造了令世人瞩目的成绩,是不是同时表明我国土地资源状况不容乐观?

邹玉川:我国国土面积960万平方公里,但由于可利用土地很少,加上人口众多,我国土地资源相对贫乏,特别是作为农业生产基础的耕地更为紧缺。根据统计,我国耕地面积约为14.3亿亩,人均耕地不到1.2亩,不及世界平均水平的1/3。全国已有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线,其中有463个县低于0.5亩。同时,我国耕地总体水平也很低。1995年粮食单产与发达国家或农业发达国家相比,相差100公斤左右。全国有30%左右的耕地不同程度受水土流失的危害。耕地问题的实质是农业问题。在粮食单产不可能得以大幅度提高的今天,粮食总产量很大程度上取决于耕地的数量和质量。但从近年来的情况看,我国耕地减少的势头仍然很猛,已在一定程度上影响了农业生产的发展。耕地减少有两种情况,一是农业结构调整和灾害损毁;一是非农业建设占用,由于它有不可逆性,一旦占用很难恢复,很容易造成耕地的永久性流失。

1986~1995年间,全国农业结构调整占用和灾害毁损耕地7000多万亩,这一数量基本上能与同期开发复垦增加的耕地相抵。而非农业建设占用7500万亩,平均每年占用750万亩左右。

建设需要用地,这是经济发展所必需的,但有些开发是盲目的。有的地区热衷于城镇升格,城市用地规模急剧扩张。据专家对全国31个特大城市卫星遥感资料的判读和量算,1986~1995年,城市建设规模扩展都在60%以上,其中不少城市占地成倍增长。这种扩展绝大部分占用的是良田菜地。同时,全国共兴办开发区2800多个,起步区1100万亩,78%的开发区未经省、国家批准,属市、县甚至是乡镇自行设立,占用大量耕地。另外,农村居民点建设分散,用地超标。目前全国农村居民点人均用地高达190平方米,多占土地5100多万亩。此外,乡镇企业圈大院和公路沿线乱搭乱建路边店,也占用了大量耕地。

“一要吃饭,二要建设”的要求在经济建设上是统一的,而在土地利用和配置上却是矛盾的,妥善解决这一矛盾的关键是要加强土地管理。如果对城市和村镇占地不实行更严格的控制措施,仍按全国每年减少耕地750万亩的趋势发展下去,我国人口13亿时,人均耕地将降为1亩左右;达到人口高峰16亿时,人均耕地将不足1亩,人地矛盾将进一步加剧。

记者:80年代中期以来,国家在土地管理上采取了一系列措施,如制定了《土地管理法》,成立了土地管理部门,将保护耕地作为一项重要工作,付出了很大努力。但为什么大量占用耕地现象仍屡禁不止?

邹玉川:最根本的原因,是现行土地管理体制和机制上存在着占有耕地的动因。一是缺乏耕地保护意识,在保护耕地和“以地生财”发生矛盾时,普遍以牺牲耕地、牺牲农业、牺牲农民利益为代价,片面追求经济发展。二是对建设用地缺乏总体控制,土地利用规划和城镇体系规划滞后,缺乏综合协调和控制能力。国家虽已作出了严格控制城镇用地规模的规定,但一些地方在城市规模上互相攀比,盲目追求大城市、大都市,用地规模急剧扩张。三是现行土地收益分配办法形成了多占耕地的机制。按过去规定,占用耕地和利用原有建设用地的土地收益都留在地方,一些市、县每年的土地出让收入金相当于财政收入的30%,有一段时间甚至超过了财政预算内收入。谁“卖地”谁得益的机制,刺激了地方将耕地转化为建设资金的欲望。四是现行用地“分级限额审批”制度不能控制土地控制总量。现行土地管理的绝大部分权力集中在县级政府,有些甚至在乡级政府,国家和省的权力基本上是空的。这样导致在土地利用的行为导向上必然只考虑局部和短期的需要,难以考虑合理利用土地、保护耕地的全局和长远利益,中央政府无法控制土地供应总量。五是地方土地管理部门完全隶属于同级政府,在土地管理上只能服从当地政府的局部和短期利益,甚至连土地数据都不能如实上报。六是地方政府的土地违法行为难以查处,国家土地管理局没有对违法行为的查处权。

记者:江泽民同志讲:“保护耕地就是保护我们的生命线。”针对我国土地资源的状况及土地管理特别是耕地保护工作中存在的问题,党中央、国务院高度重视,采取了严格的保护措施,提出实现耕地总量动态平衡。它要解决什么问题?达到什么目标?

邹玉川:耕地总量动态平衡是指保证今后一个时期我国现有耕地总量不再减少,并努力随着经济的发展和人口增长,耕地总量也有所增加,这是保证我国耕地数量稳定的一个有效途径,是必要的也是可行的。在挖掘现有用地潜力外,还必须解决机制、体制上的问题,主要有以下几个环节:一是严格控制占地规模,把转化权力统一到中央和省级政府,实行两级下达控制指标制度,即中央政府规定每年全国及各省的建设用地供应总量,明确规定特大城市、大城市占用耕地数量;省级政府规定全省及中、小城市用地的供应总量及占用耕地的数量。凡属国家限制性产业的项目用地或跨省(区、市)异地开发耕地后备资源的,不论面积大小,均应由中央政府审批,凡非农建设占用耕地,均应由省级政府或中央政府审批。二是发挥土地利用规划的整体控制作用,以土地用途管制制度代替“分级限额审批”制度,编修土地利用规划,对农地和非农地实行严格的用途管制。农地转为非农地要经中央和省级政府批准,中央政府批准的建设项目,由中央直接下达占地指标。地方建设项目用地以补充相应的耕地为前提,实行占用耕地和复垦挂钩。对国家控制发展的项目,如高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高档别墅等项目原则上不供地。三是调整土地收益分配办法。今后将原有建设用地的这部分土地收益留给地方,将农地转为建设用地的收益上缴中央,由中央统一分配,用于耕地开发。四是土地管理权力适当集中。土地用途管制和土地供应总量的调控权力应集中于中央政府,实行国家和省级两级管理、以省为主的土地管理体制。五是修改和制定有关法律,以法律形式明确新的土地管理体制,同时赋予国家土地管理部门对土地违法行为直接查处的权力。加快《土地法》的制定。

记者:严格耕地保护措施,意味着对非农建设占用耕地进行严格的控制,这样做会不会影响经济的发展?

邹玉川:首先,农业的基础地位不能动摇,必须树立“耕地第一”的思想,否则农业基础失去了,经济也不可能协调发展。在当前条件下,我国建设用地只能是供给决定需求,而不能按需供应。就是说只有在保证足够耕地面积条件下,才能再考虑可以提供多少建设用地。这也是保证宏观经济持续健康协调发展的一个重要内容。其次,我国现有非农业建设用地,并没有得到充分利用,还有很大的潜力要挖。城市闲置土地多,闲置率为20%~30%,即使按15%算,我国现有的城镇的闲置土地约为500多万亩。同时,我们的土地利用水平低,同样是年产800万吨的钢铁企业,我国鞍钢的用地指标为2.68平方米/吨,而法国的敦克而克钢铁厂仅为0.57平方米/吨。目前发达国家城市用地中,工业用地一般不超过15%,而我国则是26%~28%。另外,我国城市建筑容积也过低,1990年全国455个城市的平均容积率仅为0.31,如逐步提高容积率,还可节约出大量建筑用地,增加城市绿地、道路、广场和娱乐设施等。如果挖掘这些潜力,完全可以满足一个时期建设用地的需求。

记者:土地管理另一项重要工作,是培育完善土地市场。目前我国的土地市场存在什么问题,中央将在这方面采取什么措施?

邹玉川:我国土地市场发育较晚,土地市场的优越性远未得到发挥。特别是市场机制本身还存在一些弱点,需要通过政府宏观调控来解决,这就是宏观调控下的市场机制。而由于机制和体制原因,市场管理制度远未达到理想水平,造成土地市场中一些突出问题。一是出现了炒买炒卖土地现象;二是土地自发交易市场活跃,影响了土地市场的正常秩序;三是企业改制过程中人为忽略土地资产,国有资产大量流失。

我国土地市场的发育完善,本身是土地管理的进步,但目前还不健全,进一步的完善,还有相当繁重的工作要做。首先要严格控制土地供应总量,按照市场需求和我国资源状况,保证土地市场供求平衡,在优先保护耕地的前提下,有条件地制定年度市场供地计划。同时,保护土地所有者、使用者的权利。积极开展地价评估工作,建立完善的地价体系,指导市场交易行为,防止土地市场价格混乱和波动。第三要建立健全市场规划,通过法规约束交易者行为,使之按市场规则运作,防止违章操作,保持良好的市场秩序。第四对自发交易行为,要本着严格管理,又给予出路的原则,逐步将其纳入土地合法市场轨道,保证市场公平、公正、合理,同时加强执法监督,严厉查处自发交易行为,增强约束力。第五要重点做好企业改制中土地资产处置工作,建立严格的地价评估制度和审批手续,按照明确产权、显化地价、合理处置的原则,既做好企业改制中土地资产处置的服务工作,又防止国有资产流失。

责任编辑:邱四维